Lei Municipal 8.640/2000, ao proibir a circulação de água mineral com teor de flúor acima de 0,9 mg/l, pretendeu disciplinar sobre a proteção e defesa da saúde pública, competência legislativa concorrente, nos termos do disposto no art. 24, XII, da Constituição do Brasil. É inconstitucional lei municipal que, na competência legislativa concorrente, utilize-se do argumento do interesse local para restringir ou ampliar as determinações contidas em texto normativo de âmbito nacional." (RE 596.489-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 27-10-2009, 2ª Turma, DJE de 20-11-2009.) (g.n.)

E ainda o Superior Tribunal de Justiça:

CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SUPLETIVA. POSSIBILIDADE.

ATRIBUINDO, A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, A COMPETÊNCIA COMUM A UNIÃO, AOS ESTADOS E AOS MUNICÍPIOS PARA PROTEGER O MEIO AMBIENTE E COMBATER A POLUIÇÃO EM QUALQUER DE SUAS FORMAS, CABE, AOS MUNICÍPIOS, LEGISLAR SUPLETIVAMENTE SOBRE A PROTEÇÃO AMBIENTAL, NA ESFERA DO INTERESSE ESTRITAMENTE LOCAL.

A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL, CONTUDO, DEVE SE CONSTRINGIR A ATENDER AS CARACTERÍSTICAS PRÓPRIAS DO TERRITÓRIO EM QUE AS QUESTÕES AMBIENTAIS, POR SUAS PARTICULARIDADES, NÃO CONTEM COM O DISCIPLINAMENTO CONSIGNADO NA LEI FEDERAL OU ESTADUAL.

A LEGISLAÇÃO SUPLETIVA, COMO É CEDIÇO, NÃO PODE INEFICACIZAR OS EFEITOS DA LEI QUE PRETENDE SUPLEMENTAR.

UMA VEZ AUTORIZADA PELA UNIÃO A PRODUÇÃO E DEFERIDO O REGISTRO DO PRODUTO, PERANTE O MINISTÉRIO COMPETENTE, E DEFESO AOS MUNICÍPIOS VEDAR, NOS RESPECTIVOS TERRITÓRIOS, O USO E O ARMAZENAMENTO DE SUBSTANCIAS AGROTOXICAS, EXTRAPOLANDO O PODER DE SUPLEMENTAR, EM DESOBEDIÊNCIA A LEI FEDERAL. A PROIBIÇÃO DE USO E ARMAZENAMENTO, POR DECRETO E EM TODO O MUNICÍPIO CONSTITUI DESAFEIÇÃO A LEI FEDERAL E AO PRINCIPIO DA LIVRE INICIATIVA, CAMPO EM QUE AS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS HÃO DE CORRESPONDER AS JUSTAS EXIGÊNCIAS DO INTERESSE PUBLICO QUE AS MOTIVA, SEM O ANIQUILAMENTO DAS ATIVIDADES REGULADAS.

RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO INDISCREPANTE. (G.N.) REsp 29299/RS, RELATOR MINISTRO DEMÓCRITO REINALDO, JULGAMENTO EM 28/09/1994, 1ª TURMA DJ 17/10/1994 p. 27861.

Em suma, pode-se dizer que em matéria previdenciária, cabe à União editar normas gerais e aos municípios suplementar tais normas, desde que não contrarie nem limite as normas federais.

[...]

Restando clara a competência suplementar do município, sem contrariar normas federais e retornando ao objeto da consulta, destaca-se que o fator determinante para a composição dos proventos por ocasião da inatividade, é a incidência de contribuição previdenciária sobre determinada parcela da remuneração na atividade. E, para equacionar a aplicação ou não da contribuição em cada rubrica que compõe os vencimentos, há que se observar a Constituição e legislação pertinente, conforme citado acima e, in casu, também a legislação municipal.

A Lei nº 10.887/2004, determina:

Art. 1^o No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituio Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.

§ 1^o As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência social.

§ 2^o A base de cálculo dos proventos será a remuneração do servidor no cargo efetivo nas competências a partir de julho de 1994 em que não tenha havido contribuição para regime próprio.

§ 3^o Os valores das remunerações a serem utilizadas no cálculo de que trata este artigo serão comprovados mediante documento fornecido pelos órgãos e entidades gestoras dos regimes de previdência aos quais o servidor esteve vinculado ou por outro documento público, na forma do regulamento.

§ 4^o Para os fins deste artigo, as remunerações consideradas no cálculo da aposentadoria, atualizadas na forma do § 1^o deste artigo, não poderão ser:

I - inferiores ao valor do salário-mínimo;

II - superiores ao limite máximo do salário-de-contribuição, quanto aos meses em que o servidor esteve vinculado ao regime geral de previdência social.

§ 5^o Os proventos, calculados de acordo com o caput deste artigo, por ocasião de sua concessão, não poderão ser inferiores ao valor do salário-mínimo nem exceder a remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria.

A Lei nº 9.717/98, com alterações introduzidas pela Lei nº 10.887/2004, ao definir critérios para os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, possibilita a inclusão de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho, função de confiança ou de cargo em comissão desde que sobre elas tenham incidido a respectiva contribuição e tratando-se de aposentadorias do art. 40 da CF (média):

Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:

...

X - vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança ou de cargo em comissão, exceto quando tais parcelas integrarem a remuneração de contribuição do servidor que se aposentar com fundamento no art. 40 da Constituição Federal, respeitado, em qualquer hipótese, o limite previsto no § 2^o do citado artigo;

...

As diretrizes estabelecidas pelo Ministério da Previdência através da Orientação Normativa nº 02/2009, possibilita a inclusão de parcelas temporárias na base de cálculo da contribuição previdenciária, a saber:

..

Art. 29. A lei do ente federativo definirá as parcelas da remuneração que comporão a base de cálculo da contribuição, podendo prever que a inclusão das parcelas pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança, de cargo em comissão, ou de outras parcelas temporárias de remuneração, será feita mediante opção expressa do servidor, inclusive quando pagas por ente cessionário.

...

Pelo que se vê, é possibilitado ao município definir a base de cálculo das contribuições previdenciárias, de acordo com os ditâmes legais. No Município de Içara, a Lei nº 1.822/2002 que dispõe sobre a organização do regime de previdência social dos servidores públicos e cria o instituto de previdência dos servidores públicos do município, prevê:

Art. 16. Considera-se base de cálculo das contribuições o valor constituído pelo vencimento ou subsídio de cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, dos adicionais de caráter individual ou demais vantagens de qualquer natureza, incorporadas ou incorporáveis, na forma de legislação específica, percebidas pelo segurado, excluídas:

I. as diárias;

II. a ajuda de custo;

III. as parcelas de caráter indenizatório;

IV. o salário-família.

§ 1º. O servidor efetivo investido em um cargo em comissão que optar, exclusivamente, pela percepção da remuneração fixada para esse cargo terá como base de contribuição previdenciária o valor da remuneração inerente ao respectivo cargo efetivo.

§ 2º. Na hipótese de licenças ou ausências que importem em redução da base de cálculo das contribuições do servidor, considerar-se-á o valor que lhe seria devido caso não se verificasse as licenças ou ausências, na forma do disposto neste artigo.

É certo que a legislação municipal possibilita a inclusão de vantagens de qualquer natureza para a base de cálculo das contribuições, contudo restringe àquelas que são incorporadas ou incorporáveis. Não é o caso da gratificação em referência, qual seja, a gratificação atribuída aos contadores do município que prestam serviço de contabilidade aos fundos muncipais. A lei municipal de Içara nº 1.344, de 04/12/1997,dispõe:

Art. 1º - É devida ao Contador do Município, gratificação pecuniária igual a um piso salarial, por Fundo Municipal cuja contabilidade é de sua responsabilidade.

Parágrafo único. A gratificação de que fala este artigo não incorpora-se aos vencimentos do titular da contabilidade, em qualquer hipótese, e cessa no momento que o mesmo deixar de exercer as atividades de contabilidade dos respectivos Fundos Municipais.

...

A lei que criou a gratificação, veda a respectiva incorporação, atribuindo, inclusive, caráter transitório a mesma.

O assunto já foi tratado nesta Corte de Contas, inclusive respondendo à consulta do próprio IÇARAPREV, resultando no prejulgado nº^s 1.705, in verbis:

Prejulgado nº 1705⁵⁵

1. A redação do inciso X do art. 1º da Lei Federal nº 9.717/98, inserido pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 24 de agosto de 2001, não permitia o recolhimento de contribuição providenciária sobre parcela remunertórias recebidas em decorrência de local de trabalho, exercício de cargo em comissão ou função de confiança.
2. Com a edição da Lei Federal nº 10.887, de 18 de junho de 2004, a redação do inciso X do art. 1º da Lei Federal nº 9.717/98, foi alterado para adequar as novas regras impostas pela Emenda Constitucional nº 41.
3. Após a Emenda Constitucional nº 41, o servidor que não preencher os requisitos do art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, ou requisitos do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, terá que se aposentar pelas regras dos arts. 40, §1º, III, da Constituição Federal e 1º da Lei Federal nº 10.887/2004, ou seja, pela média de suas contribuições, motivo pelo qual, o § 2º do art. 4º da Lei Federal nº 10.887/2204 permite que este servidor contribua sobre parcelas remuneratórias recebidas em decorrência de local de trabalho, exercício de cargo em comissão ou função de confiança.
4. Deve ser permitido ao servidor optar pela contribuição ou não das importâncias recolhidas sobre parcelas remuneratórias recebidas em decorrência de local de trabalho, exercício de cargo em comissão ou função de confiança.
5. Caso tenha havido recolhimento compulsório das referidas contribuições, deverá ser permitido ao servidor optar pela restituição desses valores, acrescidos de correção monetária.

A matéria foi abordada igualmente no prejulgado nº 1.903:

Prejulgado nº 1903⁶⁶

1. O período de auxílio-doença, em que não houve recolhimento para o instituto de previdência, pode ser computado como tempo de contribuição para fins de aposentadoria.
2. A legislação vigente no Município de Criciúma, qual seja, Lei Municipal n. 12/99, não definiu prazo máximo para adoção de medidas relacionadas à readaptação, concessão de aposentadoria por invalidez ou alta de servidor que esteja em licença para tratamento de saúde.
3. Após ter sido concedido auxílio-doença, constatada a impossibilidade de retorno às atividades, ou de readaptação em novas funções, será concedida aposentadoria por invalidez ao servidor, desde que apresentado requerimento do interessado e de encaminhamento da Junta Médica do Criciúmaprev.
4. Não deve incidir contribuição previdenciária sobre as gratificações de magistério previstas no art. 95 da Lei Complementar Municipal n. 12/99, pois não são incorporadas para fins de aposentadoria, por falta de previsão legal.
5. Nos termos do § 8º do artigo 95 da Lei Complementar n. 012/1999, o professor que ficar afastado de suas funções, em gozo de auxílio-doença, por mais de 30 (trinta) dias, perde a gratificação de magistério que estiver percebendo.

O entendimento do TCE até o momento, é no sentido de que, por opção do servidor, pode incidir contribuição sobre parcelas remuneratórias recebidas em razão do local de trabalho, cargo em comissão ou função de confiança. Contudo, não reconhece a incidência sobre gratificação temporária, como esposado no prejulgado nº 1.903, em relação à gratificação de magistério.

Da maneira como está prevista em lei, a gratificação atribuída aos contadores do Município de Içara, em razão de serviços prestados aos Fundos, teria as mesmas características da gratificação tratada no prejulgado 1.903, pois não é carreada para inatividade e nisso reside o fundamento para a não incidência da contribuição previdenciária.

Além disso, tem caráter temporário, muito embora não exista impedimento de que o contador a receba durante anos, quiçá durante toda vida funcional.

Doutro lado, a Lei nº 10.887/2004 possibilita a incidência de contribuição sobre determinadas parcelas, mesmo que não sejam incorporáveis, conforme previsão do § 2º do art. 4º:

§ 2^o O servidor ocupante de cargo efetivo poderá optar pela inclusão na base de contribuição de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência de local de trabalho, do exercício de cargo em comissão ou de função de confiança, para efeito de cálculo do benefício a ser concedido com fundamento no art. 40 da Constituio Federal e art. 2o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, respeitada, em qualquer hipótese, a limitação estabelecida no 2o do art. 40 da Constituio Federal.

A Orientação Normativa do Ministério da Previdência nº 02/2009, também possibilita a inclusão de parcelas pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança, de cargo em comissão e ainda amplia para parcelas temporárias:

..

Art. 29. A lei do ente federativo definirá as parcelas da remuneração que comporão a base de cálculo da contribuição, podendo prever que a inclusão das parcelas pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança, de cargo em comissão, ou de outras parcelas temporárias de remuneração, será feita mediante opção expressa do servidor, inclusive quando pagas por ente cessionário.