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Processo: |
CON-11/00024155 |
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Unidade
Gestora: |
Câmara Municipal de Itajaí |
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Interessado: |
Luiz Carlos Pissetti |
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Assunto:
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Revisão geral anual dos subsídios dos
Vereadores |
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Parecer
Nº: |
COG - 68/2011 |
Revisão geral anual. Vereadores. Aplicação retroativa.
Limites constitucionais.
A revisão geral
anual não pode ser concedida com efeitos retroativos, devendo ser respeitados
os limites constitucionais vigentes à época, razão pela qual não é possível a
aplicação com efeitos retroativos.
Sr. Consultor,
1. INTRODUÇÃO
Trata-se
de
Os
subsídios dos Senhores Vereadores foram fixados com previsão de revisão anual,
na mesma data de revisão dos vencimentos dos servidores públicos municipais,
sem distinção de índices.
Houve
duas revisões anuais dos vencimentos dos servidores, dentro desta legislatura
e os Membros do Poder Legislativo Municipal não foram beneficiados em face do
limite constitucional.
Consulta-se
com fundamento no Art. 1º, inciso XV, do Regimento Interno dessa Egrégia Corte
Administrativa, no seguinte sentido:
“Em
2011, quando da nova revisão anual, que será concedida aos Servidores Públicos
Municipais, os Senhores Vereadores poderão se beneficiar também dos índices
das revisões anuais ocorridas em 2009 e 2010, além da que for concedida em
2011, se com o novo subsídio, a viger a partir da nova revisão, não for burlado
nenhum dos limites constitucionais?”
...
1.1
PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
Prefacialmente, cabe a análise das
formalidades inerentes às consultas, definidas no art. 104 do Regimento
Interno desta Corte de Contas (Resolução nº TC-06/2001), in verbis:
Art. 104 - A consulta deverá
revestir-se das seguintes formalidades:
I - referir-se à matéria de
competência do Tribunal;
II - versar sobre interpretação de
lei ou questão formulada em tese;
III - ser subscrita por autoridade
competente;
IV - conter indicação precisa da
dúvida ou controvérsia suscitada;
V - ser instruída com parecer da
assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.
Deste modo, a seguir será visto se
presentes os requisitos de admissibilidade acima mencionados.
1.1.1
DA COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
A
matéria versada na consulta, trata de tema relativo a subsídio, ou seja,
pertinente à competência desta Corte de Contas, o que legitima este Tribunal a
manifestar-se sobre o indagado, superando, assim, a condicionante elencada no
inciso I do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001.
1.1.2 DO
OBJETO
Verifica-se
que a indagação apresentada, pelo Consulente requer o posicionamento deste
Tribunal acerca de revisão anual dos subsídios.
O artigo 104 da Res. TC nº 06/01, em
seu inciso II, estabelece que as consultas endereçadas ao Tribunal de contas
devem versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, o que se
verifica na peça em apreço, sendo por este motivo, devido o seu conhecimento.
1.1.3 DA
LEGITIMIDADE DO CONSULENTE
A consulta em apreço tem por
subscritor o Presidente da Câmara Municipal de Itajaí, quem, à luz do disposto
no art. 103, II, da Resolução nº TC-06/2001, tem legitimidade, para a
subscrição da peça indagativa, vencendo, destarte, o requisito constante no
inciso III do art. 104 do mesmo diploma regimental.
1.1.4
DA INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA
A
questão requer a posição deste Tribunal acerca da aplicação da revisão geral
anual aos subsídios, indicando de forma precisa a dúvida do Consulente,
atendendo ao disposto no inciso IV do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001.
1.1.5
DO PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA
A
consulta não se faz acompanhada do parecer jurídico do ente Consulente,
deixando de atender o pressuposto estabelecido no inciso V do art. 104 da
Resolução nº TC-06/2001. Contudo, forçoso lembrar que § 2º do art. 105 da
Resolução nº TC-06/2001 possibilita o conhecimento da Consulta que deixe de
atender a formalidade supracitada.
1.1.6
DO EXAME DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE
Examinados
os pressupostos de admissibilidade, entende-se que possa esta Consultoria
Geral bem como o Exmo. Conselheiro Relator propugnar, preliminarmente, pelo
conhecimento da consulta.
2. ANÁLISE
Preliminarmente,
é importante registrar que como o processo de consulta não envolve julgamento
ou exame de legalidade para fins de registro por este Tribunal de Contas,
conforme leciona Hélio Saul Mileski, a resposta ora oferecida não constitui
prejulgamento do fato ou caso concreto, mas apenas o prejulgamento da tese
apresentada pelo consulente.
Ensina Hélio Saul Mileski[1]:
Como a resposta à consulta não corresponde à decisão de nível jurisdicional do Tribunal de Contas, envolvendo julgamento ou exame de legalidade para fins de registro, mas sim o posicionamento técnico-jurídico do órgão fiscalizador sobre determinada matéria, a resposta oferecida pelo Tribunal de Contas tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.
Nesse sentido, assim dispõe o § 3º, do art. 1º, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas (Lei Complementar nº 202/2000):
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição e do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:
...
§3º As decisões do Tribunal de Contas em processo de consulta, tomadas por no mínimo dois terços dos Conselheiros que o compõem, têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese.
Quanto à matéria perquerida na consulta,
refere-se à revisão geral anual. A dúvida repousa na possibilidade da revisão
abranger índices concedidos em anos anteriores.
A
revisão geral anual está assegurada no inciso X do art. 37 da Constituição
Federal, nos seguintes termos:
A remuneração dos servidores públicos e o
subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou
alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso,
assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de
índices;
O
texto constitucional autoriza o aumento da remuneração e do subsídio, ao mesmo
tempo em que assegura a revisão geral anual para ambos.
Assim,
a revisão é obrigatória e se constitui num direito subjetivo dos servidores
públicos e dos agentes políticos, visando a manutenção do poder aquisitivo.
O
caráter da anualidade foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 19, de
05/06/1998, até então era assegurada a revisão, mas sem periodicidade pré-
definida, após a emenda, a revisão deve ser feita todos os anos, sempre na
mesma data. Além disso, há de ser em caráter geral, sem distinção de índices e
sempre mediante lei específica, respeitando a iniciativa de cada caso.
O
intuito da revisão é repor as possíveis perdas financeiras ocorridas no
período de um ano em virtude da desvalorização da moeda frente à inflação, se
esta restar presente. Não se trata de aumento da remuneração ou do subsídio,
trata-se, isto sim, de mera reposição do poder aquisitivo. Para diferenciar a
revisão do aumento, recorremos ao magistério de Hely Lopes Meirelles[2]:
Há
duas espécies de aumento de vencimentos: uma genérica, provocada pela
alteração do poder aquisitivo da moeda, à qual poderíamos denominar aumento
impróprio, por se tratar, na verdade, de um reajustamento destinado a manter o
equilíbrio da situação financeira dos servidores públicos; e outra específica,
geralmente feita à margem da lei que concede o aumento geral, abrangendo
determinados cargos ou classes funcionais e representando realmente uma
elevação de vencimentos, por se fazer em índices não proporcionais ao do
decréscimo do poder aquisitivo.
No
tocante à primeira espécie, a parte final do inc. X do art. 37, na redação da
EC 19, assegura “revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de
índices”, dos vencimentos e dos subsídios. A revisão já era prevista pela
mesma norma na sua antiga redação, que, todavia, não a assegurava. Agora, no
entanto, na medida em que o dispositivo diz que a revisão é “assegurada”,
trata-se de verdadeiro direito subjetivo do servidor e do agente político, a
ser anualmente respeitado e atendido pelo emprego do índice que for adotado, o
qual, à evidência, sob pena de fraude à Constituição e imoralidade, não pode
deixar de assegurar a revisão...
A
segunda espécie ocorre através das chamadas reestruturações, pelas quais se
corrigem as distorções existentes no serviço público, tendo em vista a
valorização profissional observada no setor empresarial, para que a
Administração não fique impossibilitada de satisfazer suas necessidades de
pessoal...
A
revisão geral anual já foi objeto de consulta nesta Casa, constituindo
prejulgados, dos quais se citam:
|
Prejulgado 1163[3] |
||
|
1.
A revisão geral anual é obrigatória,
nos termos do art. 37, X, da CF, com redação dada pela EC nº 19/98,
constituindo-se em direito subjetivo dos servidores públicos municipais e
dos agentes políticos. ...
|
Ainda sobre a matéria, o Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais respondeu consulta[5]
no seguinte sentido:
...
A
regra constitucional do art. 37, X, da CR/88, estabeleceu a obrigatoriedade de
o chefe do Executivo enviar um projeto de lei anual que garanta a recomposição
do valor da remuneração dos servidores e dos subsídios dos agentes políticos.
A anualidade da revisão prevista no texto constitucional referido traduz,
portanto, a possibilidade de recomposição do poder de compra da remuneração
dos servidores e do subsídio dos agentes políticos em razão da inflação
apurada no período mínimo de um ano.
Este
Tribunal já firmou o entendimento de que a recomposição do valor dos subsídios
dos agentes políticos, conforme as Consultas nºs 704423, 657620 e 645198,
relatadas, respectivamente, nas sessões plenárias de 16/8/06, 11/9/02 e
28/11/01, pode ser feita anualmente, mediante prévia definição no ato
normativo fixador da remuneração e com base em índice oficial de aferição de
perda de valor aquisitivo da moeda, observando-se, ainda, os dispositivos
constitucionais e legais que impõem limites ao valor do subsídio dos Edis, bem
como às despesas totais e de pessoal da Câmara de Vereadores.
Registra-se
que, se a matéria encontra-se sumulada, conforme se vê do Enunciado nº 73, a
saber, in verbis:
"Súmula 73:
No curso da
legislatura, não está vedada a recomposição dos ganhos, em espécie, devida aos
agentes políticos - Prefeito, Vice-Prefeito, Vereadores e Secretários
Municipais - tendo em vista a perda do valor aquisitivo da moeda. Nesta
hipótese, a fixação do novo subsídio deverá observar o índice oficial de
recomposição do valor da moeda e, quando de sua aplicação, a Câmara deverá
verificar, ao votar a lei ou resolução específicas, o limite de 60% das
receitas correntes, e os dispositivos legais e constitucionais que versam
sobre a fixação dos subsídios."
Em
conclusão, no curso da legislatura é possível, apenas, a correção anual do
subsídio dos Vereadores, mediante Resolução, a fim de preservar o poder
aquisitivo da moeda, com base em índice oficial de aferição da inflação no
período, não podendo superar ao apurado para a inflação anual, observadas as
prescrições do inciso X do art. 37 da vigente Constituição e legislação
infraconstitucional relativas ao subsídio dos Edis e às despesas da Câmara
Municipal.
...
A
manutenção do poder aquisitivo é garantia constitucional assegurada tanto aos
servidores públicos, como aos agentes políticos. Todavia, no momento da
reposição, devem ser respeitados sempre os limites determinados pela
Constituição Federal. Para os edis os limites estão dispostos no art. 29, inciso
VI e ainda art. 29-A da CF. Aliados a esses limites estão aqueles impostos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000, arts. 19 a 23.
Nesse
sentido já foi firmada orientação por este Tribunal, conforme se verifica:
Prejulgado 1153[6]
...
4.
Tratando-se
de lei visando à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos e
do subsídio, a iniciativa é do Chefe do Poder Executivo. Contudo, em relação
aos subsídios dos Vereadores, mesmo havendo direito à revisão, o pagamento
estará restrito aos limites determinados na Constituição Federal, arts. 29, V
e VI, e 29-A.
Prejulgado 1214[7]
...
2. A revisão anual
para os Vereadores não poderá resultar em subsídio acima do limite previsto no
art. 29, VI, da Constituição Federal. Se o subsídio de Vereador for fixado no
percentual máximo em relação ao subsídio de Deputado Estadual, fica vedada
inclusive a revisão enquanto não houver modificação no subsídio de Deputado.
3. A revisão somente poderá ser implementada se não extrapolar qualquer limite
previsto nos arts. 29 e 29-A da Constituição Federal e arts. 19 a 23 da Lei
Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
...
Todavia,
se a aplicação do índice revisional nos subsídios não ocasionar a extrapolação
dos limites acima citados, é certo que os agentes políticos fazem jus à
revisão, assim como os demais servidores. Vale citar orientação deste
Tribunal:
Prejulgado
1334[8]
...
3. O reajuste decorrente da revisão geral
anual prevista na parte final do art. 37, X, da Constituição Federal, englobando
todos os servidores municipais, sempre na mesma data e sem distinção de
índices, também é admitido para subsídios dos agentes políticos, desde que
expressamente previsto na lei específica de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo e os valores individuais e despesas totais de pessoal estejam
compreendidos nos limites da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Prejulgado
2061[9]
|
1. Por se tratarem o reajuste e a revisão de institutos
distintos e se conceber a fixação dos subsídios como o reajuste da
remuneração dos agentes políticos, tem-se que este não se constitui em óbice
à incidência do índice revisional; |
Informa
o consulente: “Houve duas revisões anuais dos vencimentos dos servidores,
dentro desta legislatura e os Membros do Poder Legislativo Municipal não foram
beneficiados em face do limite constitucional.”
Infere-se
que os subsídios daquela edilidade foram fixados no limite constitucional estabelecido
pelo inciso VI do art. 29 da Lei Maior. Embora não colacionado pelo
consulente, em pesquisa na rede mundial de computadores, verifica-se que o
subsídio dos vereadores de Itajaí, para a legislatura que se iniciou em
1º/01/2009, foi fixado pela Lei Municipal nº 5.145, de 27/06/2008 que assim
dispõe:
Art. 1º. Os subsídios mensais dos Vereadores da
Câmara Municipal de Itajaí, para a legislatura que se inicia em 1º de janeiro
de 2009, será de R$ 7.317,00 (sete mil, trezentos e dezessete reais), em
parcela única.
...
Já
o atual subsídio dos deputados estaduais de Santa Catarina foi fixado pela Lei
nº 15.394, de 21/12/2010 como se vê:
Art.
1º Fixa o subsídio do Deputado Estadual, para a 17ª Legislatura,
a iniciar-se em 1º de fevereiro de 2011, em 75% (setenta e cinco por
cento) do que percebe o Deputado Federal.
...
O
subsídio dos deputados federais, por sua vez, foi fixado pelo Decreto
Legislativo nº 805/2010, no valor que se verifica:
Art. 1º O subsídio mensal dos membros do Congresso
Nacional, do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de
Estado, referido nos incisos VII e VIII do art. 49 da Constituição Federal é
fixado em R$ 26.723,13 (vinte e seis mil, setecentos e vinte e três reais e
treze centavos).
...
A regra para fixação de subsídios de
Vereadores é prevista na CF, tendo como parâmetro máximo o subsídio de
Deputado Estadual, variando os limites de 20% deste subsídio, em Municípios
com até 10.000 habitantes, a 75%, em Municípios com mais de 500.000 habitantes.
A regra está contida nas alíneas “a” a “f”, inciso VI, do art. 29 da CF.
Contudo, importante
asseverar que o subsidio dos deputados estaduais e federais foram elevados por
conta da nova legislatura que se iniciou em 2011. O mesmo não ocorre com os vereadores
que só terão novos subsídios na legislatura 2013-2016. O novo valor,
respeitando os limites constitucionais, será fixado pela Câmara de Vereadores
ao final da atual legislatura para a subsequente. Trata-se do princípio da
anterioridade, introduzido pela Emenda Constitucional nº 25/2000, consoante
inciso VI do art. 29 da CF. O assunto é objeto de prejulgados nesta Casa, dos
quais se citam:
Prejulgado
1334[10]
1.
Não
assiste direito aos Vereadores a subsídio correspondente ao percentual fixado
no art. 29-A da Constituição Federal em relação aos subsídios dos Deputados
Estaduais, pois a norma constitucional estabelece limite máximo.
2. A alteração ou fixação dos subsídios dos Deputados Estaduais não autoriza
nova fixação, alteração ou elevação automática do subsídio dos Vereadores no
curso da legislatura.
...
Prejulgado
2073[11]
1. A fixação dos subsídios dos Vereadores deve observar o
princípio da anterioridade, nos termos dos arts. 29, VI, da Constituição
Federal e 111, VII, da Constituição Estadual;
2. Em respeito ao princípio da anterioridade, o projeto de lei que trata do
subsídio dos Vereadores deverá ser aprovado pela Câmara Municipal no prazo
previsto na Constituição Estadual, ou na Lei Orgânica do Município, se esta
indicar prazo maior. Contudo, a sanção ou a deliberação pela Câmara acerca de
eventual veto pelo Chefe do Poder Executivo devem ocorrer antes das eleições
municipais, sob pena de serem mantidos os subsídios fixados para a legislatura
anterior, admitindo-se apenas a revisão geral anual, prevista no inciso X do
art. 37 da Constituição Federal.
Logo, qualquer pretensão
de fixação de subsídio na atual legislatura só poderá ter efetividade para
pagamento na legislatura de 2013-2016.
Desta feita, quando o
consulente menciona “se com o novo subsídio, a viger a partir da nova
revisão...”, há equívoco na colocação, pois não haverá novo subsídio neste
momento. Talvez o consulente tenha apenas tratado “novo subsídio”, como o
valor do subsídio acrescido dos índices revisionais. O que deve ficar esclarecido
ao consulente é que a fixação de subsídio aos membros do Congresso Nacional e da
Assembleia Legislativa não autoriza sua aplicação, no curso da legislatura, às
Câmaras de Vereadores, em razão princípio da anterioridade previsto no art.
29, inciso VI da CF.
Volvendo à revisão geral
anual, esta sim é a única forma de acréscimo no subsídio durante a
legislatura. A majoração sequer se configura já que a revisão é mera reposição
do valor da moeda em virtude da inflação que se tenha comprovado no período de
um ano.
No ano de 2009 não foi
possível aplicar a revisão aos subsídios, primeiro porque haveria extrapolação
dos limites impostos pela CF. Segundo porque em 2009, iniciando-se a
legislatura, não haveria perda a repor, pois se pressupõe que, por ocasião da
fixação, o valor do subsídio foi atribuído como adequado e justo considerando
o padrão remuneratório então vigente no âmbito da administração pública. Vejamos prejulgado com esta interpretação:
Prejulgado
1499[12]
A implementação da revisão geral anual, de
que trata o art. 37, X, da Constituição Federal, deve ocorrer a partir da data
em que se completar o período de abrangência, aplicando-se o percentual total
apurado pelo índice adotado para a revisão.
...
Em 2010, com transcurso
de um ano, quando já seria possível apurar perda inflacionária ocorrida entre
abril de 2009 e abril de 2010[13],
a revisão também não foi possível, devido ao limitador constitucional.
O que se entende é que o
valor fixado em 2008 a viger para a legislatura 2009 a 2012 não deixou margem,
sequer para a revisão geral anual, pois fixado no máximo. Houve, pois,
recebimento antecipado por uma possível perda inflacionária futura.
A partir de 2011, com a
modificação do subsídio dos deputados estaduais, o subsídio dos membros da Câmara
está aquém dos limites percentuais permitidos pela Constituição.
Como embasamento a tal
intelecção, citamos excerto do Parecer COG nº 555/2003, da lavra do Auditor
Fiscal de Controle Externo Hamilton Hobus Hoemke, por ocasião de apreciação de
consulta neste Tribunal, a qual resultou no Prejulgado 1470[14]:
...
A dúvida é sobre a
base de cálculo para a aplicação da regra limitadora deste artigo no momento
da majoração dos vencimentos dos servidores e subsídio dos agentes políticos
em decorrência da revisão geral anual prevista na parte final do inciso X, do
art. 37, da Constituição Federal. Se é o subsídio dos Deputados Estaduais da
época que os Vereadores fixaram os seus próprios ou se é da época que ocorrer
a revisão geral anual para todos os servidores do Município.
O atual subsídio dos
Vereadores Municipais deveria ter sido fixado até seis meses antes do término
da legislatura municipal[15].
Este valor deve ficar adstrito aos percentuais elencados no art. 29, VI, da CF
e com base no subsídio dos Deputados Estaduais
à época, no valor de R$ 8.250,00.
Com a fixação do
novo valor para o subsídio dos Deputados Estaduais para a legislatura
2003-2006, considerando o auxílio-moradia, esta base de cálculo passou a ser
de R$ 11.790,00.
A única forma
autorizada pelo ordenamento jurídico para se promover a majoração do subsídio
dos Vereadores durante a legislatura é a revisão geral anual prevista na parte
final do inciso X, do art. 37, da Constituição Federal[16]. No entanto, o valor
resultante desta revisão está limitado por disposições constitucionais e
legais, e.g., arts. 29 e 29-A da Constituição Federal; arts. 15, 16, 17, 20, 22, 23, da LC nº 101/2000,
dentre outros.
Para
fins de verificação dos limites de que trata o art. 29, VI, da Constituição
Federal, deve ser considerado como base de cálculo o valor do subsídio dos
Deputados Estaduais vigente à época da revisão geral anual dos servidores
municipais.
Esta interpretação é
possível pois a norma limitadora é aplicada a qualquer tempo nos termos em que
esta redigida, ou seja, quando a norma menciona sessenta por cento do
subsídio, é necessário verificar contemporaneamente o valor do subsídio e
não, necessariamente, o da época da fixação dos subsídios dos Vereadores.
Poderá ocorrer
coincidência de valores, ou seja, o subsídio dos Deputados Estaduais quando da
revisão geral anual ser o mesmo do momento da fixação dos subsídios dos
Vereadores municipais, porém esta situação não altera a interpretação acima.
...
Como resposta à consulta
restou consignada orientação nos seguintes termos:
Prejulgado 1470
Para fins de verificação dos limites de que trata o art. 29,
VI, da Constituição Federal, deve ser considerado como base de cálculo o valor
do subsídio dos Deputados Estaduais, vigente à época da revisão geral anual
dos servidores municipais.
Desta feita, quando
modificado o subsídio dos deputados estaduais, o subsídio dos vereadores, por
corolário, estará abaixo do limitador imposto pelo art. 29, VI da CF, aí sim,
cabível a revisão geral anual, nos mesmos índices dos servidores da
municipalidade, sempre considerando os demais limites constitucionais[17]
e infraconstitucionais[18].
Porém, questiona o
consulente “Em 2011, quando da nova revisão anual, que será concedida aos
Servidores Públicos Municipais, os Senhores Vereadores poderão se beneficiar também dos índices das revisões anuais ocorridas
em 2009 e 2010, além da que for concedida em 2011, se com o novo subsídio,
a viger a partir da nova revisão, não for burlado nenhum dos limites
constitucionais?” (grifo acrescido)
Dúvida semelhante a aqui apresentada
pelo consulente, foi suscitada junto ao Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais[19],
como se verifica:
Trata-se
de Consulta formulada pelos vereadores do Município de Varginha, na qual
expõem e questionam o seguinte:
Considerando
que o inciso X, do art. 37, da Constituição Federal, preconiza que a
remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do artigo
39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na
mesma data e sem distinção de índices.
Considerando
que Leis Municipais específicas promoveram a Revisão Geral Anual dos
servidores públicos do Município, à exceção dos agentes políticos.
Indaga-se:
Estes
índices, obtidos através das revisões gerais anuais, obrigatoriamente, devem
incidir sobre os subsídios dos agentes políticos?
Existe possibilidade do recebimento
retroativo, destas revisões gerais anuais, caso os agentes
políticos não tenham sido contemplados, quando das edições das Leis? Quais as
providências a serem adotadas, caso afirmativa a resposta? (grifo acrescido)
...
Em
relação ao segundo questionamento, aquele Tribunal assim se manifestou:
Quanto
às questões suscitadas pelos consulentes, com exceção da primeira pergunta,
cujo objeto insere-se na competência desta Corte, verifica-se tratarem-se de
matéria típica de assessoria jurídica, haja vista não possuir o Tribunal
atribuição para aconselhar qual o procedimento os edis devem adotar para serem
ressarcidos por eventuais valores que deixaram de perceber em razão de
ausência de previsão legal acerca da revisão dos valores de seus subsídios. A
consulta deve se referir à matéria com repercussão financeira, contábil,
orçamentária, patrimonial e operacional e versar sobre objeto em tese e, dos
termos empregados na formulação das demais questões, constata-se tratarem de
caso concreto.
Diante
do exposto, em preliminar, conheço da Consulta apenas para examinar o mérito da
primeira questão suscitada pelos Consulentes.
O
nosso posicionamento, contudo, é de que o objeto da consulta está relacionado
à matéria afeta ao Tribunal de Contas, por envolver dispêndio público e
diferentemente daquela Corte, opta-se em esclarecer a dúvida apresentada.
Já ficou esclarecido que
o subsídio permanece inalterado por quatro anos e tem o valor atualizado tão
somente com a revisão. Se fosse concedida revisão com efeitos retroativos,
haveria burla à proibição da incidência da revisão naquela ocasião, ou seja,
em 2009 e 2010, pois haveria reflexos no valor do subsídio atual de percentual
de revisão pretérita, vedada por dispositivo constitucional. Apenas teria sido
postergada a revisão, a qual seria aplicada de qualquer maneira, ainda que em
outra época. Se a intenção é repor a desvalorização financeira ocorrida, mas
se o valor atribuído aos edis já estava no limite permitido, não há motivo
para sua aplicação a posteriori.
Mas, a partir do momento em que há capacidade de se abarcar o índice
revisional, sem ultrapassar o teto constitucional e os demais limites infraconstitucionais,
aí sim, acertada a aplicação da reposição e isso só se configurou em 2011, a
contar do mês[20] em que
o subsídio de referência[21]
foi aumentado.
A aplicação da revisão
estará adstrita a não extrapolação de nenhum dos limites, assim, quando
atingidos esses, não há que se falar em reposição. Neste diapasão, a revisão
geral anual para os Vereadores do Município de Itajaí poderá ser aplicada em
2012, tendo por base o ano de 2011, a partir de janeiro deste, considerando a
atual legislatura[22]
e respeitando os limites constitucionais e infraconstitucionais. Outrossim, a
revisão não terá efeitos retroativos a 2009 e 2010, quando o subsidio dos
vereadores estava no teto constitucional, situação que se transmudou quando da
elevação do subsidio dos deputados estaduais[23].
É importante observar que
em 2011, com a alteração do subsídio dos deputados estaduais, inicia-se o
período aquisitivo para a revisão geral anual do subsídio dos vereadores, que
somente poderá ser concedida após o interstício mínimo de 12 meses, ou seja,
somente a partir de janeiro de 2012. Assim, não pode ser aplicada ainda no ano
de 2011, pois para essa revisão será considerado o período de 2010 a 2011, no
caso específico de Itajaí, abril de 2010 a abril de 2011. Correto seria, isto sim, considerar o
período de janeiro de 2011 a abril de 2012 para apurar a desvalorização da
moeda e a devida correção, antes disso, incorreta a aplicação da revisão.
Raciocínio diverso
resultaria em inocuidade de entendimento, pois bastaria que não se aplicasse a
revisão geral anual para os servidores públicos, quando os limites
constitucionais para os vereadores fossem ultrapassados, e somente houvesse a
implementação da revisão quando essa premissa permitisse, pois o índice seria
o mesmo para todos, servidores e vereadores. Assim, haveria o descumprimento
constitucional para os servidores para que mais tarde os vereadores
garantissem a reposição integral.
Nessa seara, deve ser
esclarecido ao consulente:
a. A revisão geral anual de que trata o art. 37, X, da Constituição Federal, não autoriza a adequação dos subsídios dos Vereadores ao percentual máximo dos subsídios dos Deputados Estaduais, mas somente a recompor o poder aquisitivo afetado pela inflação ocorrida no período de um ano.
b.
Para
fins de verificação dos limites de que trata o art. 29, VI, da Constituição
Federal, deve ser considerado como base de cálculo o valor do subsídio dos
Deputados Estaduais, vigente à época da revisão geral anual dos servidores
municipais, razão pela qual não é possível o pagamento da revisão geral anual
com efeitos retroativos.
2.1. DA REFORMA DE
PREJULGADOS
Por oportuno, vale
registrar o vasto número de prejulgados nesta Casa que tratam da revisão geral
anual, são eles: 123, 282, 859, 931, 1076, 1098, 1152, 1153, 1163, 1183, 1203,
1214, 1334, 1379, 1428, 1462, 1470, 1499, 1531, 1544, 1565, 1602, 1686, 1733,
1914, 2058, 2061 e 2073. A busca de informação a respeito da revisão geral
anual em uma enorme base de dados dificulta ao jurisdicionado saber, com
precisão, qual o pensamento do Egrégio Tribunal Pleno sobre essa matéria.
O aglutinamento de vários
prejulgados sobre a mesma matéria, inclusive, alguns deles, de igual redação,
em um único, facilitará sobremaneira a pesquisa da matéria sob análise.
Assim, destes prejulgados, alguns podem ser
aglutinados diminuindo a base de orientações e facilitando a consulta por
parte dos jurisdicionados e demais interessados. Nessas circunstâncias
sugere-se a redação de um único prejulgado e consequente revogação de alguns
deles.
O Prejulgado 1686 é o que
melhor se coaduna com os demais e abarcaria a matéria, cuja redação ficaria
assim constituída:
1. A revisão geral anual é obrigatória, nos termos do art. 37, X, da CF, constituindo-se em direito subjetivo dos servidores públicos e dos agentes políticos. É a recomposição da perda de poder aquisitivo, ocorrida dentro de um período de 12 (doze) meses com a aplicação do mesmo índice a todos os que recebem remuneração ou subsídio, implementada sempre no mesmo mês, conforme as seguintes características:
a) A revisão corresponde à
recuperação das perdas inflacionárias a que estão sujeitos os valores, em
decorrência da diminuição, verificada em determinado período, do poder
aquisitivo da moeda, incidente sobre determinada economia;
b) O caráter geral da revisão
determina a sua concessão a todos os servidores e agentes políticos de cada
ente estatal, abrangendo todos os Poderes, órgãos e instituições públicas;
c) O caráter anual da revisão
delimita um período mínimo de concessão, que é de 12 (doze) meses, podendo, em
caso de tardamento, ser superior a este para incidir sobre o período
aquisitivo;
d) O índice a ser aplicado à revisão
geral anual deve ser único para todos os beneficiários, podendo a porcentagem
ser diferente, de acordo com o período de abrangência de cada caso;
e) A revisão geral anual sempre na
mesma data é imposição dirigida à Administração Pública, a fim de assegurar a
sua concessão em período não superior a um ano, salvo disposição
constitucional adversa.
2.
Por
se tratarem o reajuste e a revisão de institutos distintos e se conceber a
fixação dos subsídios como o reajuste da remuneração dos agentes políticos,
tem-se que este não se constitui em óbice à incidência do índice revisional.
3. Fixados os subsídios dos agentes políticos e sobrevindo a revisão geral anual, ainda que esta se dê com mora e abranja mais de um exercício, há que se aplicá-la integralmente sobre os subsídios reajustados.
4.
Em
face do preceito do art. 29, inciso VI, da Constituição Federal, fica vedada a
alteração da remuneração dos Vereadores no curso da legislatura, devendo ser
obrigatoriamente fixada por lei de iniciativa das respectivas Câmaras
Municipais, em cada legislatura para a subsequente (princípio da
anterioridade), observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei
Orgânica e os limites dos arts. 29 e 29-A da Carta Magna e da Lei Complementar
nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Na ausência de norma legal
válida, cabe a utilização de norma anterior, ou seja, devem ser mantidos os
subsídios fixados para a legislatura anterior, admitindo-se a revisão geral
anual, prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, instituída por
lei específica.
5.
A única forma autorizada
pelo ordenamento jurídico para se promover a majoração do subsídio dos
Vereadores durante a legislatura é a revisão geral prevista na parte final do
inciso X do art. 37 da Constituição Federal, que deve ocorrer sempre na mesma
data da revisão anual da remuneração dos servidores públicos municipais, e sem
distinção de índices, desde que a lei específica que instituir a revisão geral
anual também contenha previsão de extensão aos agentes políticos.
6. A revisão geral anual de que trata o art. 37, X, da Constituição Federal, não autoriza a adequação dos subsídios dos Vereadores ao percentual máximo dos subsídios dos Deputados Estaduais, mas somente a recompor o poder aquisitivo afetado pela inflação ocorrida no período de um ano.
7.
Para fins de verificação
dos limites de que trata o art. 29, VI, da Constituição Federal, deve ser
considerado como base de cálculo o valor do subsídio dos Deputados Estaduais,
vigente à época da revisão geral anual dos servidores municipais, razão pela
qual não é possível o pagamento da revisão geral anual com efeitos retroativos.
8. Existindo plano de cargos e salários, vinculando o vencimento do respectivo cargo ao piso salarial do ente, tanto a revisão geral anual, como o reajuste, incidirão sobre o piso[24].
9.
A
implementação da revisão geral anual, de que trata o art. 37, X, da
Constituição Federal, deve ocorrer a partir da data em que se completar o
período de abrangência, aplicando-se o percentual total apurado pelo índice
adotado para a revisão.
10. A revisão geral anual dos salários prevista no art. 37, X, da Constituição Federal deve abranger todos os servidores públicos de cada respectivo Poder ou órgão constitucional, sendo permitida mesmo que seja extrapolado o limite prudencial previsto no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar n° 101/2000, vedada quando extrapolar os limites máximos previstos nos arts. 19 e 20 da mesma lei.
11.
Se a aplicação do índice de
correção da inflação extrapolar os limites do art. 20 da Lei Complementar nº
101/2000, o Município deverá, no prazo de dois quadrimestres, readequar-se aos
mesmos, adotando as medidas previstas no art. 23 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
12.
A
implantação de qualquer alteração de remuneração (reajuste, revisão, concessão
de vantagens, etc.) de servidores públicos da Administração direta, autárquica
e fundacional de Estados e Municípios depende de:
a) projeto de lei de iniciativa do Chefe
do Poder Executivo;
b) observância do limite prudencial
previsto no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar n° 101/00 para o
respectivo Poder ou Órgão indicado no art. 20, exceto para revisão anual de
que trata o inciso X do art. 37 da Constituição Federal;
c) do ato que promove a despesa estar
acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro (art. 17, § 1°,
LRF) e demonstração da origem dos recursos para custeio da despesa (art. 17, §
1°, LRF), salvo a revisão anual de que trata o inciso X do art. 37 da
Constituição Federal;
d) demonstração de que as despesas
não afetarão as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas
Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, contendo as premissas e
metodologias de cálculo utilizadas (art. 17, §§ 2° e 4°);
e) execução somente quando já
implementadas as medidas de compensação mediante aumento de receita ou redução
de outras despesas (art. 17, § 5°), quando for o caso;
f) declaração do ordenador da despesa sobre
adequação orçamentária e financeira à lei anual do orçamento (art. 16, I) e de
compatibilidade com o plano plurianual e lei de diretrizes orçamentárias (art.
16, II);
g) autorização específica na lei de
diretrizes orçamentárias (art. 169, § 1°, II, CF e art. 118 da CE);
h) prévia dotação orçamentária
suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos
dela decorrentes (art. 169, § 1°, I, CF e art. 118 da CE).
13.
A
iniciativa de lei para a revisão geral anual da remuneração dos servidores
municipais do Poder Executivo e do Poder Legislativo, bem como, dos subsídios
é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
14. É vedado ao Poder Legislativo, por ato próprio, iniciar o processo legislativo com o objetivo de conceder revisão geral anual aos Vereadores e servidores, pois não possui competência constitucional para tal desiderato, configurando-se o ato como inconstitucional por vício de iniciativa.
15. Em razão do mês de janeiro coincidir com o início do ano orçamentário, tal mês se mostra propício para se dar a revisão geral anual, conforme orientação do STF no julgamento da ADI 2.061-7 DF; todavia, o que efetivamente deve ser observado é a anualidade da revisão geral.
16.
Tanto
o INPC como o IPCA são índices utilizados pelo IBGE para medir a inflação de
determinado período, sendo, portanto, condizentes para a revisão geral anual.
17.
Em se tratando de revisão geral anual, além
da lei específica, a Constituição Federal impõe, "ex vi" do art.
169, § 1º, I e II, autorização específica pelas Leis de Diretrizes
Orçamentárias - LDO, assim como prévia dotação orçamentária, com obediência
aos arts. 15 a 17, 19, 20, 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sob pena
de ser considerado nulo o ato e revestido de improbidade administrativa (art.
15 da LRF combinado com art. 10, VII, da Lei nº 8.429/92).
18.
Nos cento e oitenta dias
que precedem o final do mandato do titular do Poder (art. 21, parágrafo único,
da Lei Complementar nº 101/00) a implementação da revisão geral anual aos servidores
públicos requer:
a) que se refira
exclusivamente às perdas do poder aquisitivo nos últimos doze meses anteriores
à data-base estabelecida no Município;
b) previsão na Lei de
Diretrizes Orçamentárias e dotação suficiente na Lei do Orçamento Anual (art.
169, §1°, da Constituição Federal);
c) lei específica, de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 37, X, da Constituição Federal);
d) previsão de disponibilidade
financeira para pagamento integral das despesas com pessoal até o final do
exercício, inclusive do décimo terceiro salário, evitando a inscrição em
Restos a Pagar e comprometer o orçamento do exercício seguinte;
e) adoção de medidas para
retorno ao limite de despesa total com pessoal, no prazo de dois
quadrimestres, caso ultrapassado o limite máximo (art. 23 da Lei Complementar
n. 101/00).
19.
Segundo a interpretação do
Tribunal Superior Eleitoral - TSE em relação ao art. 73, inciso VIII, da Lei nº
9.504/97 (Decisão nº 21296, de 12/11/2002 - Processo de Consulta nº 782),
corroborada pela Resolução TSE nº 21.518, de 07/10/2003, e pela Resolução TSE
nº 21.610, de 05/02/2004, a revisão geral anual da remuneração não pode
exceder a recomposição da perda do seu poder aquisitivo ao longo do ano da
eleição, ou seja, no caso das eleições municipais de 2004, das perdas
verificadas entre 1º de janeiro deste ano até a data da lei específica que
conceda a revisão geral, caso aprovada após a data de 06 de abril de 2004. O
agente público infrator fica sujeito às sanções de multa de cinco a cem mil
UFIR (§ 4º do art. 73 da Lei nº 9.504/97), extensível aos partidos, coligações
e candidatos que delas se beneficiarem (§ 7º do art. 73 da Lei nº 9.504/97) e,
caso considerado ato de improbidade administrativa, a que se refere o artigo
11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 02/06/92, sujeito às cominações do art. 12,
inciso III, da Lei de Improbidade Administrativa, que incluem: ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem)
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (§ 7º do art.
73 da Lei nº 9.504/97).
20.
O Prefeito pode encaminhar
à Câmara Municipal Projeto de Lei para convalidar revisão geral anual
autorizada mediante Decreto do Poder Executivo.
21.
Em
se tratando de Revisão Geral Anual, o índice aplicado ao valor do subsídio do
Prefeito Municipal não pode ser diferenciado dos demais agentes públicos
municipais, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.
22.
Não é recomendável o
parcelamento da revisão geral anual, pois pode implicar na responsabilidade da
Administração Pública de pagar o valor das diferenças entre o montante total
devido a partir do primeiro vencimento seguinte ao término do período de
abrangência, acrescido de correção monetária e juros legais, gerando passivo,
inclusive em razão de precatórios judiciais.
Em
consequência à consolidação da matéria revisão geral anual, cuja redação
estará inserida no Prejulgado 1686, devem ser revogados os seguintes
prejulgados: 1183, 1379, 1462, 1470, 1499, 1544, 1565, 1733 e 2061.
Oportuno
registrar que outros prejulgados, apesar de tratarem da revisão geral anual,
não serão revogados por abrangerem ainda matéria diversa.
3
CONCLUSÃO
a- O consulente está
legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos
do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
b- A consulta trata de situações em
tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da
Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da
Lei Complementar Estadual 202/2000;
c-
A
|
AUDITOR FISCAL
DE CONTROLE EXTERNO |
De Acordo
|
COORDENADORA |
|
CONSULTOR GERAL |
[1] MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 362.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2010, 36ª ed., p. 513.
[3] Prejulgado reformado na sessão de
19/12/2007. Processo: CON 07/00337652. Decisão: 4.194/2007.
[4] Processo: CON 01/02105120. Parecer COG:365/2002. Decisão: 2069/2002. Origem: Câmara Municipal de Pinheiro Preto. Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini. Sessão: 26/08/2002. DOE: 05/11/2002.
[5] Processo: 734.297. Data da sessão:
18/07/2007. Autor: Câmara Municipal de Xavier Chaves. Relator: Conselheiro
Eduardo Carone.
[6] Prejulgado reformado pelo Tribunal
Pleno em sessão de 08/12/2008. Processo: ADM-08/80059419. Decisão: 4.58/2008.
[7]
Idêntico ao supracitado.
[8] Prejulgado reformado pelo Tribunal
Pleno em sessão de 08/12/2008. Processo: ADM-08/80059419. Redação original
Processo: CON-03/00085575. Parecer: COG-109/2003. Decisão: 960/2003. Origem:
Câmara Municipal de Itapema. Relatora: Auditora Thereza A. C. Marques. Sessão:
14/04/2003. DOE: 17/06/2003.
[9] Processo: CON 09/00322250. Parecer
COG:396/2009. Decisão: 3224/2010. Origem: Câmara Municipal de Itaiópolis.
Relator: Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Junior. Sessão: 19/07/2010.
DOTC-e: 26/07/2010.
[10] Prejulgado já citado.
[11] Processo: CON 09/00157623. Parecer
COG:229/2009, com acréscimos do relator. Decisão: 4604/2010. Origem: Prefeitura
Municipal de Marema. Relator: Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Junior.
Sessão: 04/10/2010. DOTC-e: 08/10/2010.
[12] Processo: CON 03/07436721. Parecer COG:586/2003. Decisão: 4345/2003. Origem: Câmara Municipal de Palhoça. Relator: Conselheiro José Carlos Pacheco. Sessão: 22/12/2003. DOE: 18/03/2004.
[13] Lei Municipal de Itajaí nº 5494, de 16/04/2010.
[14] Processo: CON-03/07221792. Origem:
Câmara Municipal de Joinville. Decisão: 3778. Relator: Conselheiro Wilson
Rogério Wan-Dall. Sessão: 03/11/2003. DOE: 16/12/2003.
[15]SANTA CATARINA,
Constituição Estadual de 1989 (art. 111, V).
[16]SANTA CATARINA.
Tribunal de Contas do Estado. Ofçio Circular nº TC/GAP-10/2001.
[17] Art. 29-A da CF.
[18] LRF – Lei Complementar 101/2000.
[19] Consulta nº: 811.256. Data da sessão:
10/03/2010. Autor: Câmara Municipal de Varginha. Relator: Cons. Adriene
Andrade. Publicação: Revista do TCEMG, v. 77, nº 4, out./dez. 2010, p. 197
[20] Janeiro de 2011
[21] Subsídio dos deputados estaduais
[22] 2009-2012.
[23] Legislatura 2011-2014.
[24] Item sugerido no Parecer COG-11/2011,
integrante do Processo CON10/00771021, em trâmite neste Tribunal.