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Processo: |
REC-09/00016051 |
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Unidade
Gestora: |
Prefeitura Municipal de Laguna |
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Interessado: |
Adílcio Cadorin |
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Assunto:
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Referente ao processo -TCE-05/00976287 |
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Parecer
Nº: |
COG - 147/2011 |
Multa. Cadastro imobiliário desatualizado.
É dever do Município
manter o cadastro imobiliário do seu território atualizado, haja vista ele
servir de base para tributação dos respectivos imóveis.
Sr. Consultor,
1. INTRODUÇÃO
1.1. RELATÓRIO
Trata-se
de Recurso de Reconsideração
O
Ministério Público estadual informando a existência de vários Inquéritos Civis
Públicos e policiais contra o ex-prefeito Adilcio Cadorin (recorrente),
solicitou a esta Corte que se
procedesse auditoria na Prefeitura Municipal de Laguna, conforme os documentos
de fls. 02 – 78.
A
Assessoria da Presidência, por meio do Memo APRE 05/2004, às fls. 79
recomendou a realização de auditoria.
Direcionado
o feito à COG, esta se manifestou através da Informação 19/05, às fls. 80 - 83
sugerindo a atuação do processo como Representação do Poder Judiciário – RPJ,
e o encaminhamento dos autos à Diretoria de Denúncias e Representações - DDR,
para a adoção de providências, inclusive auditoria.
Em
seguida, a DDR apresentou o Planejamento de Inspeção n. 051/05, às fls. 85/86.
Realizada
a Inspeção, a diretoria técnica apresentou o seu relatório n. 63/05, às fls.
108 – 134, no qual constatou irregularidades, sugerindo a conversão do
processo em Tomada de Contas Especial e determinação da citação dos
responsáveis.
Dirigido
os autos ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, o parecer
ministerial MPTC nº 2.143/2005, às fls. 136 – 138, posicionou-se conforme o
corpo técnico.
Seguindo
o trâmite regimental, o Conselheiro Relator determinou, no Parecer nº
GC-WRW-2005/433/JW, às fls. 139/140 a audiência dos responsáveis, pois
considerou que a conversão do feito em Tomada de Contas Especial somente será
possível após a apresentação de justificativas dos responsáveis e permanecendo
as irregularidades e dano ao erário.
Os
responsáveis, por sua vez, apresentaram suas justificativas às fls. 144 – 146,
152 – 262.
Retornando
o feito à DDR, esta, por meio do Parecer n. 15/06, às fls. 265 – 277,
constatou irregularidades e sugeriu a conversão do processo em Tomada de
Contas Especial. Nesse mesmo sentido também foi o parecer MPTC nº 0570/2006 do
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
Em
nova manifestação, o Conselheiro Relator, por meio do Parecer nº
GC-WRW-2006/169/JW, às fls. 286 – 292, opinou pela conversão do feito em
Tomada de Contas Especial e a determinou da citação dos responsáveis para
apresentarem alegações de defesa. E, nesse sentido foi a Decisão n. 1121/2006 do
Tribunal Pleno, às fls. 293-295.
Em
resposta, os responsáveis apresentaram suas alegações de defesa às fls. 301 –
320, 328 – 336.
Encaminhado
o feito para a análise da diretoria técnica, esta apresentou o Parecer
1375/07, às fls. 345 – 361, apontando débito e sugerindo aplicação de multa,
sendo nesse sentido também a manifestação do Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas, através do Parecer nº 1932/2008.
Retornando
o feito ao Conselheiro Relator para a apresentação do voto
(GC-WRW-2008/633/JW, às fls. 381 – 389), a sua manifestação foi no sentido de
afastar a imputação de débito, face a ausência de prova efetiva de dano ao
erário, restando, porém a responsabilização por multas.
Por
derradeiro, o processo foi submetido à votação na Sessão Plenária Ordinária de
10/11/2008, cujo Acórdão nº 1642/2008 segue transcrito in verbis
VISTOS,
relatados e discutidos estes autos, relativos à Tomada de Contas Especial
pertinente a irregularidades praticadas no âmbito da Prefeitura Municipal de
Laguna nos exercícios de 2001 a 2004.
Considerando
que foi efetuada a citação dos Responsáveis, conforme consta nas fs. 296 e 325
a 327 dos presentes autos;
Considerando
que o Sr. Vilmar Sutil da Rosa não se manifestou acerca da citação procedida e
que as alegações de defesa e documentos apresentados pelo Sr. Adílcio Cadorin
são insuficientes para elidir irregularidades apontadas pelo Órgão Instrutivo,
constantes do Parecer DMU n. 1375/2007;
ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei
Complementar n. 202/2000, em:
6.1.
Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, alínea
b, c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas
pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades
constatadas quando da auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Laguna,
com abrangência sobre a transferência, a particulares, de imóveis registrados
no cadastro imobiliário da municipalidade como de propriedade não
identificada, referentes aos exercícios de 2001 a 2004, em decorrência de
Representação formulada a este Tribunal de Contas.
6.2.
Aplicar aos Responsáveis abaixo discriminados, com fundamento no art. 69 da
Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento
Interno, as multas a seguir especificadas, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta)
dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta
Corte de Contas, para comprovarem ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do
Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos
arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1.
ao Sr. ADíLCIO CADORIN - ex-Prefeito Municipal de Laguna, CPF n.
068.277.210-00 , as seguintes multas:
6.2.1.1.
R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), em face da ausência de providências para
a regularização e incorporação ao Patrimônio Público dos Imóveis sob
responsabilidade do Município e originários do "Tombamento" de
terras devolutas da União, mediante a declaração de domínio público, através
de procedimento discriminatório, de acordo com o que preceituam os arts. 11, §
2º, da Lei Orgânica Municipal e 1º, e seguintes, da Lei (federal) n. 6.383/76
(item 2 do Parecer DMU);
6.2.1.2. R$ 800,00 (oitocentos reais), pela
inexistência de cadastro imobiliário atualizado e existência de falhas no
ordenamento territorial do Município, descumprindo as determinações da Lei
Orgânica de Laguna, arts. 8º, XI, 11, §§ 7° e 8º, e 95, da Lei Complementar
(municipal) n. 072/01, de 16 de dezembro de 2001, arts. 28, 30 e 32, e do
Código Tributário Municipal, arts. 200 e 202 (item 5 do Parecer DMU);
6.2.2.
ao Sr. VILMAR SUTIL DA ROSA - ex-Secretário Municipal de Finanças e Gestão de
Laguna, CPF n. 295.373.809-63, as seguintes multas:
6.2.2.1.
R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), em face da ausência de providências para
a regularização e incorporação ao Patrimônio Público dos Imóveis sob
responsabilidade do Município e originários do "Tombamento" de
terras devolutas da União, mediante a declaração de domínio público, através
de procedimento discriminatório, de acordo com o que preceituam os arts. 11, §
2º, da Lei Orgânica Municipal e 1º, e seguintes, da Lei (federal) n. 6.383/76
(item 2 do Parecer DMU);
6.2.2.2.
R$ 800,00 (oitocentos reais), pela inexistência de cadastro imobiliário
atualizado e existência de falhas no ordenamento territorial do Município,
descumprindo as determinações da Lei Orgânica de Laguna, arts. 8º, XI, 11, §§
7° e 8º, e 95, da Lei Complementar Municipal n. 072/01, de 16 de dezembro de
2001, arts. 28, 30 e 32, e do Código Tributário Municipal, arts. 200 e 202
(item 5 do Parecer DMU).
6.3.
Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam,
bem como do Parecer DMU n. 1375/07, à Prefeitura Municipal de Laguna e aos
Responsáveis nominados no item 3 desta deliberação.
Devidamente
publicado o decisum no DOTC-e n. 143
de 24/11/2008, o recorrente, inconformado, interpôs o presente recurso, cuja
análise segue abaixo.
2. ANÁLISE
2.1. ADMISSIBILIDADE
Considerando
o processo TCE – 05/00976287, referente à Tomada de Contas Especial, tem-se
que o recorrente utilizou o recurso adequado, de acordo com o art. 77 da Lei
Complementar n. 202/2000, como sendo o de Reconsideração, atendendo a adequação.
Os
pressupostos legais e regimentais quanto à legitimidade foram
atendidos, uma vez que o mesmo foi interposto pelo responsável nos termos do
art. 133, §1º, “a” do Regimento Interno.
Em
relação à tempestividade, tem-se que o acórdão recorrido foi publicado
no DOTC-e nº 143 de 24/11/2008, sendo o recurso protocolado no dia 02/01/09,
constata-se a tempestividade do presente recurso.
Outrossim,
cumpre - o recurso - o requisito da singularidade, porquanto interposto
pela primeira vez.
Portanto,
restam cumpridos os requisitos necessários ao conhecimento do presente Recurso
de Reconsideração.
2.2. MÉRITO
MULTA DE R$ 1.500,00 EM FACE DA
AUSÊNCIA DE PROVIDÊNCIAS PARA A REGULARIZAÇÃO E INCORPORAÇÃO AO PATRIMÔNIO
PÚBLICO DOS IMÓVEIS SOB RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO E ORIGINÁRIO DO
“TOMBAMENTO” DE TERRAS DEVOLUTAS DA UNIÃO
MULTA DE R$ 800,00 PELA INEXISTÊNCIA DE
CADASTRO IMOBILIÁRIO ATUALIZADO E
EXISTÊNCIA DE FALHAS NO ORDENAMENTO TERRITORIAL DO MUNICÍPIO
Irresignado
com o Acórdão que lhe aplicou as duas multas acima, o recorrente interpôs o
presente recurso fazendo inúmeras considerações de forma geral, ou seja, sem
fazer alegações defensivas para cada multa individualmente.
Sustenta
o recorrente que :
[...]Os
imóveis descritos no presente processo estavam cadastrados há diversos anos no
Cadastro Municipal sem identificação e com lançamentos de tributos municipais
pendentes de pagamento. Por mais absurdo que possa parecer, nas administrações
anteriores foram expedidas certidão de dívida ativa e enviadas para execução
judicial, tendo no pólo devedor o “contribuinte” NIS...
Sem
dúvida, saltava aos olhos que uma das formas de incrementar a arrecadação era
identificar os contribuintes e possíveis devedores de tributos.
Nos
autos, foi demonstrado que todos os esforços para melhorar a arrecadação
tributária do município foram adotadas, tendo sido apresentado resultados
positivos no sentido de aumentá-la significativamente em termos reais...
Ignorou
a decisão que o fato não foi criado e muito menos surgiu durante a
Administração do recorrente que apesar de todos os esforços que adotou
conforme demonstrado no item ‘preliminarmente’ da defesa, dada a limitação de
recursos não conseguimos proceder a um recadastramento geral, que se fazia
necessário, pois montamos um projeto do PMAT, mas não foi possível liberar os
recursos e implementar o citado projeto durante o mandato. Entretanto, não se
pode negar que medidas concretas incluindo projeto para realização do cadastro
multi-finalitário foram iniciadas...
No
mesmo norte que o citado parecer apurou,nos presentes autos evidencia-se que
há nítida falha estrutural não imputável ao agente causador, que recebeu a
prefeitura nas condições apontadas na defesa sem que houvesse um servidor
concursado sequer...
Por
esses motivos, aliado ao fato de que não restou caracterizado dano ao erário,
utilizando-se o precedente constando no processo supra mencionado, requer-se a
reconsideração da decisão que aplicou multa ao agente público convertendo-se a
decisão em determinação para regularização do problema apontado.
DA
IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR POR ATO TÉCNICO PRATICADO POR
SERVIDOR
Compulsando
os autos verifica-se que as supostas irregularidades não se referem a atos
praticados pelo recorrente, mas por subordinados, técnicos em suas áreas...
Considerando
a posição do Tribunal de Contas da União pode-se inferir que não é atribuição
do Prefeito Municipal, como ordenador de despesa, controlar detalhadamente e
de forma individual os procedimentos contábeis e a cobrança de impostos.
Erros
nestes procedimentos não podem lhe ser atribuídos, pois estas funções são
afetas aos órgãos técnicos próprios da estrutura administrativa municipal. Não
se confundem estes atos com atos de gestão , que são aqueles praticados pelo
agente político na administração do Município...
Quando
se realiza a cobrança de imposto de milhares de contribuintes, não pode o
prefeito conferir uma por uma, realizando cálculos monetários para conferência
da cobrança. Obviamente não poderá ser por isso responsabilizado. A
responsabilidade do gestor deve se dar por seus atos, e não sobre atos
técnicos exercidos pelo funcionário público individualmente...
Ante
o exposto, levando em consideração o fato de que o recorrente não agiu com
dolo ou qualquer culpa (quanto mais grave) e não há possibilidade de aplicação
da regra da teoria de responsabilidade objetiva já que vedada para o agente
político segundo regra contida na Constituição Federal e Lei Orgânica
Municipal.
Levando
em consideração o que aqui se expôs sobre a teoria da responsabilidade e
ausência de nexo de causalidade entre o dano e atos ou omissões do recorrente,
deve a decisão ser reformada para isentá-lo, totalmente, de responsabilidade
para fins de aplicação de multa.
2-DA
MULTA APLICADA...
Assim,
reconhecido que o ato não era de gestão nem tampouco de competência do
recorrente, a multa não pode lhe ser aplicada, sendo no máximo cabível contra
o servidor responsável...
Em
casos onde a aplicação da pena de multa correspondente a valores variáveis, ou
seja, infrações cujo o quantum da
pena pecuniária é variável, deverá o julgador, além de demonstrar a motivação
pela qual foi aplicada a multa, motivar o porque de sua quantificação nos
valores por ela aplicados...
Insta
observar que discricionariedade não se confunde com arbitrariedade, devendo o
Julgador demonstrar os motivos que a levou a aplicar aquele quantum na
imposição da pena de multa, principalmente quando aplicada acima do valor
mínimo, caso contrário, há nulidade do ato administrativo ante a ausência de
um de seus requisitos legais, qual seja, a motivação [...]
Acerca
dos fatos que ensejaram as multas aplicadas, a diretoria técnica havia se
manifestado da seguinte forma no Parecer nº 15/06, às fls. 265 - 277:
I. DA INSPEÇÃO
1. Do conteúdo da Representação
A Representação a este Tribunal encaminhada trata de questões
envolvendo a existência de imóveis no município de Leguna, cadastrados pela
Prefeitura como de proprietários não identificados, ou simplesmente
denominados "NIs", com eventuais irregularidades em transferências e
baixas efetuadas pela municipalidade entre os anos de 2001 e 2004, e sem que
fossem feitas alienações ou doações autorizadas pelo Legislativo Municipal.
Afirma-se à denúncia, ainda, que verificando-se o citado cadastro dos
imóveis sob a rubrica de “NIs”, relativo ao ano de 2000 e comparado o mesmo
com aquele que a representação estabelece como sendo “à data da
verificação”, segundo o que se depreende, em março de 2004, ter-se-ia
constatado (SIC) que no período “...foram baixados dos computadores (de uso
da servidora Maria Helena H. Fernandes e do Secretário Vilmar Sutil da Rosa)
sem que fossem feitas alienações ou doações autorizadas pelo legislativo.”
E solicita que seja procedida inspeção por este Tribunal no intuito de
identificar a destinação dos imóveis baixados irregularmente nos registros
cadastrais do Município.
A inspeção procedida, então, preocupou-se com a apuração dos
questionamentos supra e visou, ainda, identificar a correção das
transferências de imóveis, se efetivamente ocorridas, ou se fraudulentas,
cabendo identificar a ocorrência efetiva de tais fatos e, nesse caso, observar
a destinação de propriedade dos imóveis supostamente "baixados"
irregularmente nos registros cadastrais do Município e outras eventuais
incorreções decorrentes.
2. Da legislação pertinente ao
tema e outras considerações
A propósito, da análise sobre a legislação municipal pertinente ao
tema, registre-se preliminarmente que em 1885 foi aprovada pela Câmara
Municipal e à revelia da União, um "Tombamento" da área imobiliária
do Município, através do qual ficou delimitada a área territorial de interesse
municipal, passando então a Prefeitura a administrar os imóveis definidos pelo
referido "Tombamento".
Obteve-se Certidão de Registro de Títulos e Documentos, assinada pela
Oficial Maior do Cartório de Registro Civil de Laguna à época, Senhora Mabel
Villa Demétrio, datada de 29 de maio de 1992, através da qual a mesma confirma
que se encontra devidamente registrado no Livro de Tombo da Comarca Municipal
de Laguna o que se constituiria nos bens da cidade de Laguna, abrangendo, pela
descrição ali constante, praticamente toda a área geográfica atual do
Município, conforme se observa da análise do citado documento constante às fs.
95 a 98 dos autos.
Já em 04 de junho de 1966, foi editada a Lei Municipal n. 35/66,
apensada aos autos às fs. 88, que confere poderes ao Chefe do Executivo
Municipal a conceder títulos de propriedade de imóveis de áreas urbanas a
viúvas posseiras.
Na seqüência, em 20 de maio de 1975, com a edição da Lei Municipal n.
22/75, as concessões de títulos foram ampliadas para todo o cidadão
requerente, obedecidos os requisitos da respectiva lei, constante em cópia às
fs. 89 e 90 dos autos, bem como respectivas alterações à mesma procedidas pela
Lei Municipal n. 060/85, de 28 de novembro de 1985 - em cópia às fs. 91 e 92,
pela Lei Municipal n. 027/89, de 29 de maio de 1989 - em cópia às fs. 93 e,
finalmente, pela Lei Municipal n. 432/95, de 30 de junho de 1995 - fs. 94.
Como se observa da análise dos documentos legais referidos, a
Prefeitura de Laguna concedia títulos de imóveis nos termos neles previstos, a
posseiros de terras, em princípio da União, sem que os mesmos fossem
incorporados ao Patrimônio Municipal pelo devido processo administrativo, tal
como estabelecido na Lei Federal n. 6.383/76, de 07 de dezembro de 1976 e que
dispõe sobre o processo discriminatório de terras devolutas da União e dá
outras providências e, em síntese, para a ação administrativa, afinal não
levada a efeito pela municipalidade, determina:
"Art. 1º. O processo discriminatório das terras
devolutas da União será regulado por esta lei.
Parágrafo único. O processo discriminatório será administrativo
ou judicial.
Art. 2º. O processo discriminatório administrativo
será instaurado por Comissões Especiais constituídas de três membros, a saber:
um bacharel em direito do Serviço Jurídico do Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária - INCRA, que a presidirá; um engenheiro agrônomo
e um outro funcionário que exercerá as funções de secretário.
§ 1º. As Comissões Especiais serão criadas por ato do
presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, e
terão jurisdição e sede estabelecidas no respectivo ato de criação, ficando os
seus presidentes investidos de poderes de representação da União, para
promover o processo discriminatório administrativo previsto nesta lei.
§ 2º. O Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária - INCRA, no prazo de 30 (trinta) dias após a vigência desta lei,
baixará Instruções Normativas, dispondo, inclusive, sobre o apoio
administrativo às Comissões Especiais.
Art. 3º. A Comissão Especial instruirá inicialmente o
processo com memorial descritivo da área, no qual constará:
I - o perímetro com suas características e
confinância, certa ou aproximada, aproveitando, em princípio, os acidentes
naturais;
II - a indicação de registro da transcrição das
propriedades;
III - o rol das ocupações conhecidas;
IV - o esboço circunstanciado da gleba a ser
discriminada ou seu levantamento aerofotogramétrico;
V - outras informações de interesse.
Art. 4º. O presidente da Comissão Especial convocará
os interessados para apresentarem, no prazo de 60 (sessenta) dias e em local a
ser fixado no edital de convocação, seus títulos, documentos, informações de
interesse e, se for o caso, testemunhas.
§ 1º. Consideram-se de interesse as informações
relativas à origem e seqüência dos títulos, localização, valor estimado e área
certa ou aproximada das terras de quem se julgar legítimo proprietário ou
ocupante; suas confrontações e nome dos confrontantes; natureza, qualidade e
valor das benfeitorias; culturas e criações nelas existentes; financiamento e
ônus incidentes sobre o imóvel e comprovantes de impostos pagos, se houver.
§ 2º. O edital de convocação conterá a delimitação
perimétrica da área a ser discriminada com suas características e será
dirigido, nominalmente, a todos os interessados, proprietários, ocupantes,
confinantes certos e respectivos cônjuges, bem como aos demais interessados
incertos ou desconhecidos.
§ 3º. O edital deverá ter a maior divulgação
possível, observado o seguinte procedimento:
a) afixação em lugar público na sede dos municípios e
distritos, onde se situar a área nele indicada;
b) publicação simultânea, por duas vezes, no Diário
Oficial da União, nos órgãos oficiais do Estado ou Território Federal e na
imprensa local, onde houver, com intervalo mínimo de 8 (oito) e máximo de 15
(quinze) dias entre a primeira e a segunda.
§ 4º. O prazo de apresentação dos interessados será
contado a partir da segunda publicação no Diário Oficial da União.
Art. 5º. A Comissão Especial autuará e processará a
documentação recebida de cada interessado, em separado, de modo a ficar bem
caracterizado o domínio ou a ocupação com suas respectivas confrontações.
§ 1º. Quando se apresentarem dois ou mais
interessados no mesmo imóvel, ou parte dele, a Comissão Especial procederá à
apensação dos processos.
§ 2º. Serão tomadas por termo as declarações dos
interessados e, se for o caso, os depoimentos de testemunhas previamente
arroladas.
Art. 6º. Constituído o processo, deverá ser
realizada, desde logo, obrigatoriamente, a vistoria para identificação dos
imóveis e, se forem necessárias, outras diligências.
Art. 7º. Encerrado o prazo estabelecido no edital de
convocação, o presidente da Comissão Especial, dentro de 30 (trinta) dias
improrrogáveis, deverá pronunciar-se sobre as alegações, títulos de domínio,
documentos dos interessados e boa-fé das ocupações, mandando lavrar os
respectivos termos.
Art. 8º. Reconhecida a existência de dúvida sobre a
legitimidade do título, o presidente da Comissão Especial reduzirá a termo as
irregularidades encontradas, encaminhando-o à Procuradoria do Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para propositura da ação
competente.
Art. 9º. Encontradas ocupações, legitimáveis ou não,
serão lavrados os respectivos termos de identificação, que serão encaminhados
ao órgão competente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária -
INCRA, para as providências cabíveis.
Art. 10. Serão notificados, por ofício, os
interessados e seus cônjuges para, no prazo não inferior a 8 (oito) nem
superior a 30 (trinta) dias, a contar da juntada ao processo do recibo de
notificação, celebrarem com a União os termos cabíveis.
Art. 11. Celebrado, em cada caso, o termo que couber,
o presidente da Comissão Especial designará agrimensor para, em dia e hora avençados
com os interessados, iniciar o levantamento geodésico e topográfico das terras
objeto de discriminação, ao fim da qual determinará a demarcação das terras
devolutas, bem como, se for o caso, das retificações objeto de acordo.
§ 1º. Aos interessados será permitido indicar um
perito para colaborar com o agrimensor designado.
§ 2º. A designação do perito, a que se refere o
parágrafo anterior, deverá ser feita até a véspera do dia fixado para início
do levantamento geodésico e topográfico.
Art. 12. Concluídos os trabalhos demarcatórios, o
presidente da Comissão Especial mandará lavrar o termo de encerramento da
discriminação administrativa, do qual constarão, obrigatoriamente:
I - o mapa detalhado da área discriminada;
II - o rol de terras devolutas apuradas, com suas
respectivas confrontações;
III - a descrição dos acordos realizados;
IV - a relação das áreas com titulação transcrita no
Registro de Imóveis, cujos presumidos proprietários ou ocupantes não atenderam
ao edital de convocação ou à notificação (artigos 4º e 10 desta lei);
V - o rol das ocupações legitimáveis;
VI - o rol das propriedades reconhecidas; e
VII - a relação dos imóveis cujos títulos suscitaram
dúvidas.
Art. 13. Encerrado o processo discriminatório, o
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA providenciará o
registro, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, definidas em
lei, como bens da União.
Art. 14. O não-atendimento ao edital de convocação ou
à notificação (artigos 4º e 10 da presente lei) estabelece a presunção de
discordância e acarretará propositura da ação judicial prevista no artigo 19,
II.
Parárafo único. Os presumíveis proprietários e
ocupantes, nas condições do presente artigo, não terão acesso ao crédito
oficial ou aos benefícios de incentivos fiscais, bem como terão cancelados os
respectivos cadastros rurais junto ao órgão competente.
Art. 15. O presidente da Comissão Especial comunicará
a instauração do processo discriminatório administrativo a todos os oficiais
de Registro de Imóveis da jurisdição.
Art. 16. Uma vez instaurado o processo
discriminatório administrativo, o oficial do Registro de Imóveis não efetuará
matrícula, registro, inscrição ou averbação estranhas à discriminação,
relativamente aos imóveis situados, total ou parcialmente, dentro da área
discriminada, sem que desses atos tome prévio conhecimento o presidente da
Comissão Especial.
Parágrafo único. Contra os atos praticados com
infração do disposto no presente artigo, o presidente da Comissão Especial
solicitará que a Procuradoria do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária - INCRA utilize os instrumentos previstos no Código de Processo Civil,
incorrendo o oficial do Registro de Imóveis infrator nas penas do crime de
prevaricação.
Art. 17. Os particulares não pagam custas no processo
administrativo, salvo para serviços de demarcação e diligências a seu
exclusivo interesse."
A situação de irregularidade relatada permaneceu
inalterada, ou seja, com a existência de incorreta permissão legal municipal
ao Executivo Lagunense para a efetivação das concessões de imóveis, até a
vigência da atualização da Lei Orgânica Municipal ocorrida em 20 de novembro
de 2000, quando do diploma referido, passou a constar a seguinte determinação:
"Art. 11 - (...)
(...)
§ 2o - A expedição de título de
propriedade definitivo ao posseiro de terreno do Município - legitimação de
posse administrativa - previsto na lei municipal, será conferido pelo
Município, desde que o imóvel tenha sido incorporado ao patrimônio público
municipal, originário das terras devolutas, mediante declaração de domínio
público, através de procedimento discriminatório - lei n. 6.383, de
07/12/76."
Dessa forma, a legislação municipal se adequou aos ditames da lei
federal a partir de 2000, cabendo considerar que os imóveis cadastrados pela
Administração com a denominação de "Não Identificados - NIs",
designação relativa a titularidade da propriedade dos mesmos, parecem se
tratar, mesmo porque inexiste qualquer orientação da municipalidade ou da
União em sentido contrário, de áreas de terras delimitadas no
"Tombamento" realizado em 1885, referido anteriormente.
Ressalte-se que a simples existência de ordenamento jurídico municipal,
em especial pelo constante na Lei Municipal n. 22/75 e suas alterações
posteriores, já mencionadas, legitimando a posse administrativa de imóveis e
autorizando o Poder Público Municipal a proceder nesse sentido, poderia apenas
incidir sobre terras devolutas municipais, após separadas das particulares
mediante declaração e através de procedimento apropriado.
De fato, não se pode concluir que um imóvel que não esteja registrado
em nome de particular seja, automaticamente, considerado como de propriedade
pública e aceitas como devolutas e, nesse sentido previa a Lei Municipal n.
22/75 que somente teriam eficácia as legitimações de posse de imóveis, se
estes estivessem incorporados ao patrimônio público municipal na condição de
terras devolutas, através de procedimento discriminatório.
Curioso destacar que, segundo termo de declaração firmado pela
municipalidade, o Departamento de Cadastro da Prefeitura de Laguna informa que
não possui um levantamento técnico com indicação das áreas devolutas do
Município, tal como constante às fs. 99 dos autos, além do que não foram, em
momento algum, contabilizados, inventariados e avaliados conforme as normas
estabelecidas na Lei Federal n. 4.320/64.
.
Diga-se, ainda, que tais áreas, as classificadas como "NIs",
sempre foram tributadas pela Prefeitura de Laguna, com lançamento do Imposto
Predial e Territorial Urbano - IPTU, ocorrendo que tais tributos, em função da
"inexistência" de proprietários relatada, jamais foram quitados,
sendo sistematicamente inscritos em dívida ativa, sendo posicionamento
corrente na Administração de que tal fato, o da não quitação tributária, pode
ter gerado o que se poderia denominar de apossamento pela municipaliddae,
durante a gestão 2001/2004, de tais imóveis, com baixa no cadastro
imobiliário.
De qualquer forma, seja qual for a razão para a adoção do procedimento
efetivado pela Prefeitura no período entre 2001 e 2004, concedente termos de
posse sobre os imóveis sem identificação de propriedade, esta se mostra
irregular pela forma como haveria sido levado a efeito.
3. Da apresentação
de relação dos imóveis "NIs"
transferidos a particulares entre 2001 e 2004
Considerando que a Prefeitura não dispunha de qualquer levantamento
sobre os imóveis cadastrados como "NIs" que haveriam sido
transferidos a particulares entre 2001 e 2004, a equipe procurou,
inicialmente, confrontar os dados dos cadastros imobiliários municipais
relativos aos anos de 2000 e de 2005, visando obter informações sobre as áreas
que eram consideradas como de proprietários não identificados no primeiro exercício
mencionado e que teriam deixado de assim ser considerados no último deles, o
que permitiria a conclusão de que, efetivamente, a Administração houvera
transferido propriedades ao longo dos anos pesquisados.
Tal opção, todavia, mostrou-se impossível de se concretizar, em função
de a Administraçào atual não dispor de registros relativos aos anos anteriores
a sua posse.
Diante desse obstáculo, a inspeção buscou, então, confrontar os dados
do cadastro imobiliário municipal atualizado, com os registros de lançamento
em dívida ativa de 2000 sobre o não pagamento de IPTU, haja vista que, como
anteriormente comentado, sobre os denominados imóveis "NIs" também
se executaria, adequadamente, o lançamento tributário específico, ainda que
este nunca fosse pago.
Relembre-se que o IPTU, de apuração anual, tem como fato gerador e
propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel localizado na zona urbana do
Município, em 1o de dezembro do ano anterior ao do lançamento,
sendo seu contribuinte, portanto, o proprietário do imóvel, o titular do seu
domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título e seu lançamento faz-se no
nome sob o qual estiver inscrita a propriedade no Cadastro Imobiliário.
Em conseqüência, observou-se acentuada redução no quantitativo de
imóveis "NIs" no período estudado, de onde se confirmaria a hipótese
da ocorrência de inscrições baixadas sob suspeitas de irregularidades.
Da análise procedida, constatou-se a seguinte realidade quanto aos
imóveis que teriam, de acordo com o levantamento procedido sobre o livro de
dívida ativa da municipalidade relativo a 2001, cadastro como "NIs"
em 2000 e que em início de 2005, já se apresentavam no cadastro imobiliário da
Prefeitura de Laguna como tendo proprietário particular:
[...]
Verificando a existência de formalização de tais transferências, seja
no Cartório de Registro de Imóveis de Laguna ou junto ao Cartório Darela, de
São Martinho, citado à exordial como partícipe do processo ora questionado em
conjunto com os agentes públicos mencionados, esta inspeção tem a informar,
primeiramente, que em relação à segunda entidade, esta prestou termo de
declaração destacando a inexistência de escrituras públicas lavradas a favor
dos novos proprietários supra-elencados, tal como constante às fs. 106 dos autos,
enquanto em relação ao Cartório Lagunense, cabe destacar não ter essa inspeção
constatado nenhuma formalização de transferência quanto aos imóveis em foco.
Da forma como a questão se apresenta, os valores supra se caracterizam,
ainda, como renúncia de receita promovida pela Administração da
municipalidade.
Importante dizer-se, ainda, que analisados os imóveis que deixaram de
ser considerados "NIs" durante o período em estudo, com a totalidade
dos bens imóveis pertencentes à Prefeitura de Laguna em 2005 e apresentados a
esta inspeção na forma de relatório, constante este às fs. 100 a 104 dos
autos, constam hoje como de propriedade ou posse da municipalidade.
Saliente-se o que prevê a Lei Orgânica de Laguna sobre o que se
considera como imóveis de sua propriedade:
“Art. 6o - O território do Município compreende o espaço
físico que atualmente se encontra sob seu domínio e jurisdição.”
(...)
Art. 11 - São bens do Município, os imóveis, por sua natureza ou
acessão física (...) Bem assim os que lhe vierem a ser atribuídos por lei e os
que se incorporarem ao seu patrimônio por ato jurídico perfeito e ainda:
I - os que atualmente lhe pertencem, que vierem a ser adquiridos ou lhe
forem atribuídos;
(...)
V- as terras devolutas situadas em seu território que não estejam
compreendidas entre as da União e do Estado;
(...)"
4. Da
necessidade da efetivação de processo de alienação para bens imóveis públicos
Inicialmente ressalte-se que se não há definição sobre a propriedade
dos imóveis em questão e há uma possibilidade de que os mesmos sejam de
propriedade pública municipal ou mesmo federal, então a forma correta para a
efetivação de suas transferências a particulares é mediante a aplicação do
instrumento da alienação, o que não se viu ocorrido em qualquer dos casos em
estudo.
As alienações devem se dar mediante processo de licitação pública que
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta, nos termos da lei - artigos 2o, 17 e 23, §3o,
da Lei Federal n. 8666/93, e do artigo XXI, da Constituição Federal.
A alienação de imóveis públicos depende de prévia licitação, portanto,
e, ainda, de autorização legislativa e avaliação prévia, tal como estatuído
pelo artigo 17, inciso I, da Lei Federal n. 8666/93, que assim determina:
"Art. 17 - A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada a existência de interesse público devidamente justificado, será
precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da
administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e (...) dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência (...)"
Nesse mesmo sentido, manifesta-se a Lei Orgânica Municipal quando estabelece:
“Art. 8o - Ao Município cabe exercer (...) especialmente:
(...)
XVI - dispor sobre a administração, utilização e alienação de seus
bens;
(...)
Art. 11 - (...)
(...)
§ 1o - A alienação de bens municipais, subordinada à
existência de interesse público, devidamente justificado, será aempre
precedida de avaliação e obedecerá as seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa, avaliação
prévia e licitação (...)
II - a doação ou utilização gratuita de bens imóveis depende de prévia
autorização legislativa;
(...)
§ 3o - O Município, preferencialmente à venda ou doação de
seus bens, outorgará concessão de direito real de uso, mediante prévia
autorização legislativa e licitação;
(...)"
Diga-se, ainda, que se assim considerados, a doação de imóveis públicos
para particulares atenta contra o patrimônio e a responsabilidade fiscal,
sendo passível o enquadramento do(s) agente(s) que lhe tenham motivado, no
previsto no artigo 10 e incisos da Lei Federal n. 8.492/92.
Saliente-se, também, que a alienação dos bens do município, quando
autorizadas, ficam sujeitas às mesmas
exigências das leis civis, quer no que se refere às formalidades do ato ou
contrato (CC, art. 134, inciso II), quer no que tange aos registros públicos
(CC, arts. 530, inciso I e 531 a 535, e Lei Federal n. 6.015/73, de 31 de
dezembro de 1973).
Destaque-se que, a princípio, os bens imóveis patrimoniais ficam
sujeitos a transcrição no cartório imobiliário respectivo.
Finalmente, registre-se que se deve evitar a doação de imóveis públicos
a particulares por não atender aos princípios constitucionais da moralidade e
da impessoalidade, além do que a transferência de recursos públicos para o
setor privado poderá ocorrer somente mediante lei específica, havendo dotação
orçamentária e compatibilidade com a LDO, conforme dispõe o artigo 26, da Lei
Complementar Federal n. 101/2000 - LRF.
5. Da não observância de outros
requisitos formais para a transferência de imóveis denominados "NI"
Como referido até então, ao que se apurou da inspeção in loco
realizada na Prefeitura de Laguna, há vários imóveis, ainda hoje, sem que
sobre eles haja a indicação de seus proprietários, aí entendidos como aqueles
que deteriam originariamente o direito de usá-lo, gozá-lo e dele dispor.
De igual forma, sobre esses mesmos imóveis referidos, a municipalidade
sequer dispõe de registro sobre seus possuidores, ou seja, sobre quem tem, de
fato, o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes ao domínio ou
propriedade, segundo a conceituação do Código Civil, em seu artigo 485,
entendendo-se por possuidor aquele que mantém a posse em seu próprio nome, sem
relação de dependência com o proprietário ou possuidor indireto. (CC art 487)
O Código Tributário Nacional, por sua vez, considera contribuinte do
IPTU o possuidor do imóvel a qualquer título (art. 34), abrangendo, assim,
também os que exercem apenas temporariamente a posse direta, sem prejuízo da
posse indireta daquele de quem a tenha obtido.
Isso dito, considere-se que as baixas verificadas no cadastro de
registro de imóveis da Prefeitura de Laguna, deveriam ser motivadas por
processo administrativo específico, contendo identificação dos imóveis,
justificativas para a baixa do patrimônio ou do cadastro, sendo recomendável que
fosse conduzida por comissão designada para tal finalidade, encerrando os
procedimentos com ata elaborada pelos responsáveis e observada a legislação
contábil, o que não se viu ocorrido em momento algum no período estudado.
Além do descumprimento do princípio da legalidade, também não se viu
demonstrado o atendimento ao princípio da motivação pela Administração para a
adoção dos atos de transferência praticados, uma vez não haver sido comprovada
a existência de atos destinados a verificar a necessidade e a conveniência
pública para a continuidade dos atos praticados.
A Administração, ao optar pela adoção de determinado ato administrativo,
por vezes em detrimento de outro pelos limites orçamentários e financeiros,
deve indicar os fundamentos da decisão, o que é conhecido como a aplicação do
princípio da motivação do ato decisório, o qual, no caso presente, não se
mostrou reconhecido.
Ressalte-se sobre a
necessidade do cumprimento do princípio da motivação dos atos administrativos
o que prevê a Lei Federal n. 9.784/99, que sobre o assunto assim dispõe:
“Art. 2o
- A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.”
A respeito, a Constituição Estadual também manifesta-se, quando
disciplina:
“Art. 16 - Os atos da administração pública de qualquer dos Poderes do
Estado obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade.
(...)
§ 5o - No processo administrativo, qualquer que seja o objeto
ou o procedimento, observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, o
contraditório, a defesa ampla e o despacho ou decisão motivados."
Da forma como agiu a Administração, sem apresentar
qualquer referencial formal sobre a motivação dos atos em seqüência praticados
e sem indicação do dispositivo legal que os fundamentava, impossibilita a essa
inspeção que considere relevantes e aceitáveis a causa e os elementos
determinantes da prática, de tal maneira que a eficácia do ato é questionada
presentemente.
Saliente-se, ainda, que pelo ato praticado, concessão
de direitos exorbitantes à esfera administrativa a pessoas específicas,
observa-se o descumprimento dos princípios constitucionais da isonomia e da
impessoalidade.
O princípio da isonomia decorre do disposto no § 1o
do artigo 39 e no artigo 5o da Constituição Federal e representa a
igualdade jurídica ou o tratamento igual para todos os iguais, o que não se
viu praticado pela Administração no caso presente, uma vez que a seleção de
beneficiários com a transferência de imóveis, não se estendeu aos demais
munícipes.
A propósito da imposição ao administrador público do cumprimento do
princípio da isonomia, a própria Lei Orgânica de Laguna, ratifica a disposição
da Carta Magna, ao estatuir:
“Art. 1o - O Município de Laguna (...) organiza-se nos
termos desta lei (...) tendo como fundamentos:
(...)
XI - a garantia de acesso a todos, de modo justo e igual, sem distinção
(...) aos bens, serviços e condições de vida...”
De igual forma viu-se descumprido o princípio da
impessoalidade na administração pública, tal como instituído pelo caput
do artigo 37 da Carta Magna, uma vez que o ato praticado não se mostra
adequado ao atendimento da finalidade, do interesse ou da conveniência
pública, mas sim representou a supremacia do interesse particular sobre o
coletivo.
Outro aspecto a ser considerado, refere-se à
constatação, por tudo o que já foi comentado, de falhas pela Administração no
ordenamento territorial, tal como determinado pela Lei Orgânica Municipal, nos
seguintes termos:
“Art. 8o - Ao Município cabe exercer (...) especialmente:
(...)
XI - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo
urbano;
(...)”
O Plano Diretor de Laguna, por sua vez, também apresenta disposição não
cumprida pela Administração, enquanto instrumento global e estratégico da
política de desenvolvimento e expansão urbana e de orientação de todos os
agentes públicos e privados que atuem na cidade e determina:
"Art. 104 - Para a efetivação da política de desenvolvimento
urbano, o Município adotará legislação de ordenamento do uso do solo urbano,
compatível com as diretrizes do plano diretor."
De igual forma, verificou-se falha administrativa quanto à inexistência
de cadastro imobiliário atualizado, como em item anterior deste relatório
tratado, também como exigido pela Lei Orgânica de Laguna, que assim dispõe:
"Art. 11 - (...)
(...)
§ 7o - Todos os bens municipais deverão ser cadastrados, com
a identificação respectiva (...)
§ 8o - Deverá ser feita, anualmente, a conferência da
escrituração patrimonial com os bens existentes e, na prestação de contas de
cada exercício, será incluído o inventário de todos os bens municipais."
(...)
Art. 95 - Compete ao Município implantar e manter atualizado o sistema
municipal de informações (...) patrimoniais (...) físico-territoriais,
inclusive cartográficas (...) e outras de relevante interesse para o
Município..."
A esse respeito a Lei Complementar Municipal n. 072/01, de 16 de
dezembro de 2001, estabelece:
"Art. 30 - Compete à Divisão de Cadastro manter atualizado o
cadastro imobiliário do Município compreendendo: terrenos, casas, apartamentos
e loteamentos (...)"
(...)
Art. 32 - Compete à Divisão de IPTU manter atualizadas (...) as
informações do Cadastro Imobiliário Fiscal;
(...)
Art. 28 - Compete ao Departamento de Arrecadação (...) manter os
cadastros físico e financeiro dos imóveis (...) do Município (...)"
E, finalmente, também o Código Tributário Municipal exige a existência
de Cadastro Imobiliário, quando estatui:
"Art. 200 - O Cadastro Municipal de Contribuintes mantido pelo
órgão fazendário, se comporá:
I - do Cadastro Imobiliário;
(...)
Art. 202 - O Cadastro Imobiliário tem por fim o registro das
propriedades prediais e territoriais urbanas existentes no Município e dos
sujeitos passivos das obrigações tributárias que as gravam, bem como dos
elementos que permitam a exata apuração do montante do crédito
tributário."
6. De questionamentos a respeito
da propriedade e das características dos imóveis considerados pela Prefeitura
de Laguna como de proprietários não identificados ou "NIs"
Da análise sobre a realidade encontrada e diante da absoluta ausência
de afirmativas ou exclamações pelas autoridades municipais a respeito da
questão da propriedade das denominadas áreas "NIs" em Laguna, esta
equipe de inspeção entende pertinente manifestar seu próprio entendimento
sobre o tema.
Nesse sentido, manifesta-se pelo entendimento de que os imóveis em
questão constituem-se em áreas de marinha - terrenos da Uniâo - ou como bens
públicos da espécie dominial, essencialmente de propriedade também da União.
Em assim considerados, portanto, caberia a aplicação do instituto do
aforamento ou enfiteuse para a regulação de seus respectivos domínios úteis, a
ser atribuído pela União e não pelo Município, inclusive.
Saliente-se que aforamento ou enfiteuse
é a atribuição do domínio útil sobre
determinado imóvel, do seu proprietário para terceiro, mediante o pagamento de
certo valor, invariável, a titulo de pensão ou foro. A cessão tem, ainda,
caráter de perpetuidade e hereditariedade (caso o titular anterior assim o
deseje), sendo um instituto que permite ao proprietário atribuir a outro o
domínio útil de imóvel.
O Código Civil anterior (1916),
preceitua a respeito:
“Art. 678 - Dá-se à Enfiteuse,
Aforamento ou emprazamento, quando por ato entre vivos, ou de última vontade,
o proprietário atribui a outrem o domínio útil do imóvel, pagando a pessoa,
que o adquire, e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto uma pensão,
ou foro, anual e invariável”.
A enfiteuse
deixou de constar do Novo Código Civil, permanecendo válidos, contudo, os
aforamentos realizados na vigência daquela legislação, conforme se depreende
do exame do art. 2038 e § 2º, deste novo ordenamento:
“Art. 2038.
Fica proibida a constituição de Enfiteuses e subEnfiteuses, subordinando-se as
existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei n.
3.071, de 1º de janeiro de 1916, e leis posteriores.
(...)
§ 2º. A
Enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial.”
A legislação
especial destacada neste dispositivo é o Decreto-Lei Federal n. 9.760/46 e a
Lei Federal n. 9.636/98.
Dentre as características desse
instituto jurídico, encontram-se:
a) tem natureza de direito real,
em que o titular (foreiro ou enfiteuta) recebe o domínio útil, com os poderes
de usar, gozar e reivindicar a coisa, bem como alienar seus direitos a outrem,
independentemente de anuência do proprietário;
b) o senhorio conserva o domínio
direto com direito ao foro (contraprestação devida pelo enfiteuta), ao
laudêmio (importância devida pelo foreiro em caso de transferência do domínio
útil a terceiros e em caso de resgate) e à preferência no caso de
alienação do domínio útil;
c) extingue-se pela deterioração
do prédio aforado, pelo comisso (penalidade em caso de não pagamento do foro
por três anos consecutivos) e pelo falecimento do enfiteuta, sem herdeiros;
d) admite o resgate, ou seja, a
prerrogativa concedida ao foreiro de adquirir, compulsoriamente, o domínio
direto, depois de 10 anos de constituída a Enfiteuse, mediante o pagamento de
10 pensões e um laudêmio (Lei 5.827, de 23 de novembro de 1972);
e) é perpétua, sendo considerada
como arrendamento se for estabelecida por tempo determinado; e,
f) só pode ter por objeto terras
não cultivadas ou terrenos que se destinem à edificação.
Sua aplicação preferencial destina-se aos chamados
Terrenos de Marinha, Bens Públicos da espécie Dominial (ou Dominical), que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma das
entidades, conforme a determinação do Código Civil.
Terrenos de Marinha, no caso,
são aqueles sitos em áreas de terras fronteiras ao mar, em uma profundidade
(largura) de 33 m (trinta e três metros) lineares, medidos horizontalmente, do
mar para terra, considerada a linha preamar médio de 1831 (artigo 2º, do
Decreto-Lei n. 9.760/46).
Por outro lado, pode-se destacar
dentre os bens imobiliários da União, os terrenos de marinha, os terrenos
acrescidos de marinha (constituídos por aterros naturais ou artificiais); os terrenos marginais de rios; as terras devolutas
definidas em lei, indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares e das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, os lagos, rios e quaisquer correntes de água em território de seu
domínio, que banhe mais de um Estado, que sirvam de limites com outros países,
que se estendam a território estrangeiro ou deles provenham, as ilhas
lacustres nas zonas limítrofes com outros países, as ilhas fluviais nas faixas
de fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a
influência da maré, as praias marítimas e fluviais, o mar territorial, as
ilhas oceânicas e costeiras, excluídas desta as áreas que pertencerem aos
Estados, aos Municípios e a particulares, em virtude de titulo legítimo, os
sítios arqueológicos e pré-históricos e as cavidades naturais subterrâneas, as
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, os terrenos que foram do domínio
da Coroa, os terrenos dos extintos aldeamentos indígenas e das colônias
militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados,
Municípios ou particulares, os bens imóveis que tenham sido a algum título, ou
em virtude de lei, incorporados ao patrimônio da união e as terras devolutas
situadas nos territórios federais.
Os bens
dominiais distinguem-se dos demais capitulados no recém-citado dispositivo (de
uso comum do povo e de uso especial), quanto às características básicas, somente no que
tange à Alienabilidade, quando a permite (nos casos e condições estabelecidos
pela legislação específica). Os bens dominiais podem ser cedidos por atos e
contratos de direito público (autorização, permissão e concessão de uso), mas,
também, podem constar de contratos civis (locação, arrendamento e comodato),
bem como podem ser alienados, mediante autorização legal específica.
No entanto, como são bens públicos da União, tais atos
de cessão de uso e/ou de alienação definitiva só podem advir de lei federal
específica.
Tais terras
pertencem à propriedade da União, mas podem ter a utilização privativa do
particular.
Neste sentido, toda e qualquer
pessoa que ocupa imóvel da União e obedeça as condições estabelecidas em lei,
deve requerer sua inscrição como ocupante de imóvel da União. A inscrição de
ocupação, embora seja regime precário de ocupação de bem da União, é a forma
do cidadão promover a regularização da posse sobre o imóvel da União, e será
deferida sempre que não houver interesse público na utilização do imóvel, e
quando forem observadas as normas ambientais e posturas municipais aplicáveis.
Além da inscrição de ocupação,
os terrenos de marinha, caso alienados, acham-se submetidos ao regime
enfitêutico – a União mantém consigo o domínio direto de tais bens, atribuindo
ao adquirente o direito real de uso do imóvel, também conhecido como domínio
útil.
Neste sentido, figura essencial a atuação do Poder Público no que tange às autorizações e
fiscalizações para que certas edificações possam ser construídas, e ao mesmo
tempo possam estar dentro da legalidade, no que tange ao uso, pelo particular,
para os fins civis.
Mostra, também, a força do Poder
Municipal para agir, exigindo o cumprimento de tais exigências, como as
cobranças dos tributos legais e as regulamentações necessárias.
Portanto, em linhas gerais, os
Terrenos de Marinha situados em algumas áreas específicas ultrapassam os
interesses individuais dos Estados-membros e dos Municípios razão pela qual
sua titularidade deve permanecer com a União.
7. Da
responsabilidade solidária
No intuito de justificar a necessidade da aplicação de responsabilidade
solidária do Secretário Municipal de Finanças e Gestão, Sr. Vilmar Sutil da
Rosa, com o Prefeito Municipal pelos atos cometidos, importante destacar o que
prevê a Lei Orgânica de Laguna a respeito, como segue:
"Art. 78 - São solidariamente responsáveis com o Prefeito os
auxiliares diretos, pelos atos que em conjunto assinarem, ordenarem ou
praticarem."
De fato, por tudo o que foi comentado no presente relatório não há como
desvincular os dois agentes públicos pelos atos irregulares cometidos,
merecendo destaque que tudo se processou no âmbito da esfera administrativa
sob a titularidade do Secretário mencionado, cabendo-lhe a competência sobre
os mesmos.
Quanto à possibilidade de estender-se a terceiros o grau de
responsabilização pelos atos praticados, como sugere a denunciante
referindo-se à servidora Maria Helena H. Fernandes, que teria colaborado nas
baixas de imóveis "NI" dos computadores da Prefeitura sem que fossem
feitas alienações ou doações autorizadas pelo Poder Legislativo, registre-se
ser impossível a esta inspeção corroborar com a assertiva constante à inicial,
haja vista inexistir qualquer possibilidade de comprovação material de sua
participação no caso e passados aproximadamente seis meses de sua saída da
Prefeitura, tornar-se ainda mais complexo o estabelecimento da vinculação
necessária para tanto, mesmo porque a atual gestão municipal se omitiu na
apuração dos acontecimentos, deixando de adotar procedimentos básicos e
essenciais a seu alcance, como será melhor detalhado no item imediatamente
posterior ao presente.
Relembre-se, ainda, o que estabelece a Lei Orgânica de Laguna como
atribuição do Prefeito Municipal e que, no caso em tela, não se viu cumprida:
"Art. 68 - Compete privativamente ao Prefeito (...):
(...)
XVIII - administrar os bens, a receita e as rendas do Município (...)
(...)"
8. Da omissão da atual gestão
ante os problemas relatados
Esta inspeção não verificou a adoção de qualquer procedimento na esfera
administrativa levado a efeito pela atual gestão da Prefeitura de Laguna, que
tomou posse em janeiro de 2005, no intuito de apurar a veracidade dos fatos
ora apontados.
A respeito, sabe-se que a administração pública deve manter
procedimentos institucionalizados para apuração de danos, mediante processo
administrativo devidamente instruído com boletim de ocorrência, resultados de
investigações policiais, depoimentos de autores e testemunhas, outros
documentos e elementos pertinentes para elucidação das circunstâncias da
ocorrência e eventual identificação dos responsáveis e participação de
servidores, bem como as conclusões de Comissão de Sindicância.
Outro instrumento cabível de utilização pela atual gestão, e que não o
foi, seria o da instauração de processo de Tomada de Contas Especial,
instaurado em virtude de desvio de bens e de valores públicos, decorrente de
ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, nos montantes financeiros
presentes, devendo o mesmo, posteriormente ser encaminhado ao Tribunal de
Contas de Santa Catarina para julgamento.
De toda forma, compete à autoridade administrativa, sob pena de
responsabilidade solidária, ao tomar conhecimento de indícios de
irregularidades, determinar as providências indispensáveis à avaliação, caso a
caso, com instauração de processo administrativo, visando, no resguardo do
interesse público e da correta aplicação dos recursos públicos, a apuração dos
fatos, a quantificação dos danos, bem como a identificação e a punição dos
responsáveis nas esferas administrativa, cível e criminal, conforme o caso.
O resultado do processo administrativo, acompanhado, quando for o caso,
da comprovação das providências adotadas para o resguardo do erário e a
punição dos responsáveis, deve ser submetido ao Tribunal de Contas, conforme o
disposto no artigo 33, §20, da Lei Complementar Estadual n. 31/90 e
no artigo 110, §20, combinado com o artigo 103, da Lei Federal n.
9.831/95
Além
disso, registre-se que a autoridade administrativa que tenha conhecimento da
prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico e que não adote os atos de
gestão necessários à regularização estará sujeito às sanções definidas no
artigo 67 e seguintes da Lei Orgânica do Tribunal de Contas (LC n. 202/00),
regulamentada pelo artigo 107 e seguintes do Regimento Interno (Resolução n.
TC - 06/2001).
Não
obstante as razões do recorrente, a análise mais apurada sobre o conteúdo dos
autos não lhe dá guarida, senão vejamos:
MULTA
DE R$ 1.500,00 EM FACE DA AUSÊNCIA DE PROVIDÊNCIAS PARA A REGULARIZAÇÃO E
INCORPORAÇÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO DOS IMÓVEIS SOB RESPONSABILIDADE DO
MUNICÍPIO E ORIGINÁRIO DO “TOMBAMENTO” DE TERRAS DEVOLUTAS DA UNIÃO
A
primeira multa constante no acórdão guerreado refere-se ao fato de o município
não ter adotado providências para a incorporação de imóveis, originariamente
da União, ao patrimônio municipal.
A questão
da delimitação da área territorial de interesse do Município começou a ser
tratada através de um “Tombamento” aprovado
em 1885, conforme citado na instrução. A partir de então, várias legislações
municipais foram editadas até a superveniência da Lei Federal nº 6.383/76, que
dispôs sobre o processo discriminatório de terras devolutas da União, todavia a
situação daquele município jamais foi devidamente regularizada, conforme exigência
dessa Lei, e art. 11, § 2º, da Lei Orgânica Municipal de Laguna, publicada em
2000.
Para
arrematar, a responsabilidade ora analisada é ratificada pela informação da
Secretaria de Finanças e Gestão da Prefeitura Municipal de Laguna, às fls. 99,
de que o município não possui levantamento técnico das suas áreas devolutas,
logo, não há como se incorporar ao patrimônio municipal os imóveis que se
desconhece.
Dessarte,
embora os antecessores do recorrente no cargo de prefeito não tenham promovido
a mencionada regularização dos imóveis “tombados”, o recorrente também pouco
fez a respeito, razão pela qual a atribuição de responsabilidade a ele é
perfeitamente válida.
Deveras,
a Lei Orgânica de Laguna deixa clara a competência do prefeito acerca da
administração dos bens municipais:
Art. 68. Compete
privativamente ao Prefeito,
além de outras atribuições previstas nesta Lei Orgânica:
...
XVIII - administrar os bens,
a receita e as rendas do Município,
promover o lançamento, a fiscalização e a arrecadação de tributos, autorizar
as despesas e os pagamentos, dentro dos recursos orçamentários e dos créditos
aprovados pela Câmara Municipal;
...
Portanto, diante do citado diploma, não se sustenta a
argumentação do recorrente no sentido de que “...as supostas irregularidades não se referem a atos praticados pelo
recorrente, mas por subordinados, técnicos em suas áreas...” (fls. 05 do REC),
tal declaração é inócua diante da explicitude do art. 68, XVIII , da Lei
Orgânica de Laguna, visto que esta não atribui a administração dos bens
municipais a qualquer subordinado
técnico em sua área, mas tão somente ao prefeito.
multa
de R$800,00, aplicada ao recorrente pela inexistência de cadastro imobiliário
atualizado
Ainda de acordo com o art. 68, XVIII da Lei Orgânica de
Laguna, transcrita acima, compete ao prefeito a administração dos bens
municipais, bem como suas receitas e rendas.
Sendo assim, é evidente que o recorrente e seus antecessores
falharam ao permitirem a desatualização do cadastro imobiliário, fato que
prejudicou o município na auferição de renda (ITBI e IPTU). Aliás, é nesse
sentido que a Lei de Responsabilidade Fiscal exige a instituição, previsão e
efetiva arrecadação de todos os tributos municipais:
Art. 11. Constituem requisitos
essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e
efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente
da Federação.
Parágrafo único. É
vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe
o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Ora, com o cadastro imobiliário desatualizado, a
Administração desconhece quais e quantos imóveis podem ser tributados e assim
deixa de auferir a respectiva receita.
Novamente buscando as disposições da própria Lei Orgânica
municipal, o dever de manter o cadastro imobiliário atualizado é exigido de
forma veemente:
Art. 11. São bens do Município, os imóveis, por sua natureza
ou acessão física, e os móveis que atualmente sejam do seu domínio, ou a ele
pertençam, bem assim os que lhe vierem a ser atribuídos por lei e os que se
incorporarem ao seu patrimônio por ato jurídico perfeito, e ainda:
...
V - as terras devolutas situadas em seu território que não estejam
compreendidas entre as da União e do Estado;
...
§ 2º. A expedição de título de propriedade definitivo ao posseiro de terreno
do Município - legitimação de posse administrativa - previsto na Lei
Municipal, será conferido pelo Município, desde que o imóvel tenha sido
incorporado ao patrimônio público municipal, originário das terras devolutas,
mediante declaração de domínio público, através de procedimento discriminatório - Lei nº 6.383, de 07/12/76.
...
§ 7º. Todos os bens municipais
deverão ser cadastrados, com a identificação respectiva, numerando-se
os móveis segundo o que for estabelecido em regulamento, os quais ficarão sob
a responsabilidade do setor de patrimônio municipal.
§ 8º. Deverá ser feita, anualmente, a conferência da escrituração patrimonial
com os bens existentes, e, na prestação de contas de cada exercício, será
incluído o inventário de todos os bens municipais.
[...]
(SEM
GRIFOS NO ORIGINAL)
Não
obstante os documentos colacionados pelo recorrente às fls. 259 a 262
relacionados ao recadastramento, o fato
é que pouco resultado prático ocorreu e com isso a perda de receita prejudicou
o município como um todo.
Nesse
sentido esta Consultoria já se manifestou no seguinte parecer:
PARECER COG-691/08 REC - 05/04152122
Recurso de Reexame. Multas. Divida ativa.
Créditos Tributários. ISSQN. IPTU e ITBI.
O simples aporte de
carimbo “dívida ativa”, sem a observância dos demais requisitos legais
(identificação do devedor, valor devido, fundamento legal, data da inscrição,
identificação do processo administrativo, identificação do livro e folha da
inscrição), não é medida capaz de substituir a inscrição da dívida ativa.
Em cumprimento ao
princípio da responsabilidade fiscal, não pode o administrador se furtar a
adotar as medidas administrativas e judiciais que visem a cobrança dos
créditos tributários.
A ausência de lançamento
para arrecadação do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza inviabiliza a
cobrança pelo município.
A fiscalização
mensal do Cadastro Imobiliário Municipal é indispensável para se acompanhar a
movimentação e propriedade imobiliária dos contribuintes do IPTU e ITBI.
Não é possível a
prestação de serviços a particulares com utilização de bens e mão-de-obra
públicos sem lei que regule a matéria de forma clara e objetiva. (SEM GRIFOS
NO ORIGINAL)
Além disso, também aqui não cabe ao recorrente procurar
transferir a outrem uma responsabilidade sua. Ora, como já mencionado alhures,
cabe ao prefeito administrar os bens municipais, sendo assim, se não for ele o
responsável pela atualização do cadastro imobiliário, então deveria ter tomado
as providências necessárias contra o servidor ineficiente, promovendo a sua
responsabilização através do processo administrativo competente. Aliás, é
assim que exige o Prejulgado 817/2000:
PREJULGADO
817/2000
1. Compete à
autoridade administrativa, sob pena de responsabilidade solidária, ao tomar
conhecimento de indícios de irregularidades na realização de despesas,
determinar as providências indispensáveis à avaliação, caso a caso, com
instauração de processo administrativo, visando – no resguardo do interesse
público e da correta aplicação dos recursos públicos – a apuração dos fatos, a
quantificação do dano, bem como a identificação e a punição dos responsáveis
nas esferas administrativa, cível e criminal, conforme o caso. #
2. Em relação às despesas
realizadas, ainda que não tenham sido obedecidas pela Administração as normas
legais aplicáveis, estas, em princípio, deverão ser pagas, a título de
indenização, ante a vedação de locupletamento ilícito do Poder Público às
custas dos fornecedores, prestadores de serviços e executores de obras,
conforme artigo 59, parágrafo único, da Lei Federal nº 8.666/93 e art. 37, §
6º, da Constituição Federal, sem prejuízo da adoção de medidas administrativas
ou judiciais para apuração de responsabilidades. #
3. Onde haja fundado
indício de prática de atos visando obtenção de vantagem indevida, com
participação do particular beneficiado, o pagamento de despesas realizadas
sujeita-se à demonstração de inexistência de dano ao erário, porque incabível
à Administração suportar os prejuízos, ante a indisponibilidade do interesse
público. Quando comprovada prática de atos ilegais visando obtenção de
vantagem indevida, os pagamentos devem ser suspensos pela Administração. Ao
particular que se considerar prejudicado pela ausência de pagamento do
montante que alega devido, estão disponíveis os mecanismos judiciais para
obter indenização.#
4. O resultado de cada
processo administrativo, acompanhado, quando for o caso, da comprovação das
providências adotadas para o resguardo do erário e a punição dos responsáveis,
administrativa, cível e criminalmente, será submetido ao Tribunal de Contas,
conforme disposto no art. 33, § 2º, da Lei Complementar nº 31/90 e no art.
101, § 2º combinado com art. 103 da Lei nº 9.831/95.#
5. Na situação
explicitada na consulta, o pagamento de despesas com publicidade depende de
avaliação caso a caso, visando em especial comprovar se houve caracterização
de promoção pessoal de autoridade ou de servidores, o que é vedado pelo art.
37, § 1º, da Constituição Federal. Caracterizada a promoção pessoal, deve a
Administração adotar as providências acima enunciadas. ##
817
Origem: Secretaria de
Estado de Governo
Relator: Conselheiro
Moacir Bertoli
Processo nº: TC9261904/91 Parecer: COG-701/99
Decisão nº:
1146/2000 Sessão: 08.05.2000
(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)
Todavia,
o recorrente limitou-se a discorrer vagamente, sem objetividade, acerca do que
ele intitulou no seu Recurso às fls. 05 como: DA IMPOSSIBILIDADE DE
RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR POR ATO TÉCNICO PRATICADO POR SERVIDOR.
Pelo
exposto, sugere-se a manutenção das multas aplicadas.
Por
fim, insurge-se, ainda, o recorrente contra o quantum das multas, sustenta, em
síntese, que elas não estão justificadas.
Nesse
ponto, procede o inconformismo, visto que a Constituição Federal, no art. 93,
XI, exige a adequada motivação das decisões judiciais e administrativas. Desse modo, se a LC202/2000, estabelece
valores variáveis de multas, por certo que, diante do mandamento
constitucional citado, a fixação da penalidade acima do mínimo deverá estar
devidamente justificada.
Nesse
sentido é o Voto do Conselheiro Júlio Garcia, GC-JG/2011/071 no processo REC
08/00393910 desta Egrégia Corte:
VOTO N. GC-JG/2011/071 REC 08/00393910
Recurso de Reexame. Multa. Redução do valor
aplicado.
A ausência de motivação da decisão recorrida
justifica a redução do valor da multa ao mínimo legal, em obediência ao
princípio da motivação das decisões judiciais e administrativas, consagrado
pela Constituição Federal (art. 93, XI).
Ademais,
no presente feito, o cenário de descontrole da situação patrimonial
imobiliária exposto pela instrução, dá conta de que não foi iniciado pelo
recorrente, ou seja, é fruto de várias gestões. Porém, isso não quer dizer que
ele estaria isento de responsabilidade, pois, nesse sentido não houve sua
contribuição para a solução dos problemas.
Por
essas razões, sugere-se a manutenção das multas aplicadas, mas reduzindo o seu
montante ao mínimo legal.
3. CONCLUSÃO
3.1. Conhecer
do Recurso de Reconsideração interposto nos termos do art. 77 da Lei
Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, contra o Acórdão nº
1642/2008, exarada na Sessão Plenária Ordinária de 10/11/2008, nos autos do
Processo nº TCE – 05/00976287, e no mérito dar provimento parcial para
3.1.1. Modificar a redação
6.2.1.1.
R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de providências para a
regularização e incorporação ao Patrimônio Público dos Imóveis sob
responsabilidade do Município e originários do "Tombamento" de
terras devolutas da União, mediante a declaração de domínio público, através
de procedimento discriminatório, de acordo com o que preceituam os arts. 11,
§ 2º, da Lei Orgânica Municipal e 1º, e seguintes, da Lei (federal) n.
6.383/76 (item 2 do Parecer DMU);
6.2.1.2. R$ 400,00
(quatrocentos reais), pela inexistência de cadastro imobiliário atualizado e
existência de falhas no ordenamento territorial do Município, descumprindo as
determinações da Lei Orgânica de Laguna, arts. 8º, XI, 11, §§ 7° e 8º, e 95,
da Lei Complementar (municipal) n. 072/01, de 16 de dezembro de 2001, arts.
28, 30 e 32, e do Código Tributário Municipal, arts. 200 e 202 (item 5 do
Parecer DMU).
3.1.2. Ratificar
os demais termos da Deliberação Recorrida.
3.2. Dar
ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator e do Parecer da
Consultoria Geral ao Sr. Adílcio Cadorin e à Prefeitura Municipal de Laguna.
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AUDITOR FISCAL
DE CONTROLE EXTERNO |
De Acordo
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COORDENADORA |
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CONSULTOR GERAL |