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Processo: |
REP-11/00214523 |
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Unidade
Gestora: |
Prefeitura Municipal de Itapema |
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Responsável: |
Sabino Bussanello |
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Interessado: |
Pedro Alberto de Miranda Santos |
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Assunto:
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Irregularidades no edital de Tomada de
Preços n. 02.002.2011, para prestação de serviços de revitalização da
iluminação pública da estrada geral do bairro Sertão do Trombudo. |
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Relatório
de Instrução: |
DLC - 304/2011 |
1. INTRODUÇÃO
Trata-se
de
A
data de abertura das propostas da licitação estava prevista para o dia
03/05/2011, às 16h, sendo que o representante protocolou a representação no
dia 03/05/2011, às 16:18h, ou seja, após a abertura da licitação em comento.
Porém,
em pesquisa ao site da Prefeitura Municipal de Itapema, verificou-se que a
abertura foi prorrogada para o dia 20/05/2011, no mesmo horário anterior.
O
Representante alega que o Edital de Tomada de Preços nº 02.002.2011, em seu
item 4.4.7, exige índice para comprovação da situação econômico financeira dos
licitantes em grau muito diverso do usualmente aplicado. Diante da suposta
irregularidade, o Representante pediu, em sede de liminar, que fosse imediatamente
determinada a suspensão da data da abertura do certame, designada, até então,
para o dia 03/05/2011, e, ao final, que fosse julgada a representação
totalmente procedente.
Após
a devida autuação, o processo foi encaminhado à Diretoria de Controle de
Licitações e Contratações
para
análise.
2. ANÁLISE
2.1. Admissibilidade:
Conforme
o §1º do art. 113 da Lei Federal nº 8.666/93, qualquer licitante, contratado
ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas de Santa
Catarina, conforme se vê:
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.
§ 1º Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.
Na mesma linha o art. 65 c/c parágrafo único do art. 66 da Lei Complementar Estadual nº 202/00 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina:
Art. 65. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas do Estado.
Art. 66. Serão recepcionados pelo Tribunal como representação os expedientes formulados por agentes públicos comunicando a ocorrência de irregularidades de que tenham conhecimento em virtude do exercício do cargo, emprego ou função, bem como os expedientes de outras origens que devam revestir-se dessa forma, por força de lei específica.
Parágrafo único. Aplicam-se à representação as normas relativas à denúncia.
Ainda, o art. 2º da Resolução nº TC-07/2002 prevê quais são os requisitos indispensáveis que devem estar presentes na representação para que ela possa ser admitida.
Art. 2º São requisitos de admissibilidade da Representação:
I – ser endereçada ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, em petição contendo:
a) indicação do ato ou do procedimento administrativo considerado ilegal, bem como do órgão ou entidade responsável pela irregularidade apontada;
b) a descrição clara, objetiva e idônea dos fatos e das irregularidades objeto da Representação, juntando conforme o caso, documentos de sustentação apropriados;
c) o nome e o número da Carteira de Identidade, se pessoa física, ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ, se pessoa jurídica, o endereço e assinatura do signatário da Representação;
d) a comprovação da habilitação legal em caso do signatário ser procurador regularmente constituído ou dirigente de pessoa jurídica.
II – referir-se à licitação, contrato, convênio, acordo ou outro instrumento congênere de que seja parte entidade ou órgão sujeitos à jurisdição do Tribunal.
No caso em tela, verifica-se que a Representação versa sobre matéria sujeita à apreciação do Tribunal de Contas, decorrente de atos praticados no âmbito da Administração Pública; com possível infração a norma legal; refere-se a responsável sujeito à sua jurisdição; está redigida em linguagem clara e objetiva; está acompanhada de indício de prova e contêm o nome legível e assinatura do representante, sua qualificação e endereço.
Portanto, considera-se que foram atendidos os requisitos necessários previstos na Resolução nº 07/02 para a apreciação da Representação por esta Corte de Contas.
2.2. Da
irregularidade apontada pelo representante:
O Representante alega que o Edital de
Tomada de Preços nº 02.002.2011, em seu item 4.4.7, exige índice para
comprovação da situação econômico financeira dos licitantes em grau muito diverso
do usualmente aplicado. Diante dessa constatação, o
Representante pediu a suspensão cautelar do certame e, ao final, que fosse
determinado ao Órgão Licitante que retificasse o edital de acordo com índice
aceitável pela legislação e por este Tribunal de Contas.
O item 4.4.7 do Edital,
por sua vez, prescreveu a seguinte regra:
4.4.7
Grau de Endividamento, aplicando-se
a seguinte formula :
Resultando
GE < ou = 0,40
GE
= Grau de
Endividamento
PC
= Passivo Circulante
ELP
= Exigível a Longo
Prazo
PL = Patrimônio Líquido
OBS. : Será
considerada inabilitada a empresa
cujo Grau de Endividamento for superior a 0,40 (zero virgula quarenta).
Quanto a essa exigência, importante anotar que a finalidade da análise do balanço e das demonstrações financeiras é obter informações suficientes para inferir tanto a situação atual da empresa (análise tópica) como sua tendência econômico-financeira[1]. Essa tendência constitui instrumento relevante para a constatação da exequibilidade do objeto e não pode ser desconsiderada pela Administração, especialmente no tocante aos contratos de longa duração.
Dessa feita, um dos critérios legais de aferição dessa qualificação e comprovação da boa situação financeira da empresa é a análise do balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, que será feita de forma objetiva, por meio do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação, vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para a correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações contratuais, conforme entendimento retirado do art. 31, inc. I, § 1º e § 5º, da Lei Federal nº 8.666/93.Tais dispositivos assim determinam:
Art. 31. A documentação relativa
à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:
I - balanço patrimonial e
demonstrações contábeis do último exercício social, já exigíveis e
apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da
empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios,
podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 3
(três) meses da data de apresentação da proposta;
[...]
§ 1º A exigência de índices limitar-se-á à demonstração da
capacidade financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que
assumir caso lhe seja adjudicado o contrato, vedada a exigência de valores
mínimos de faturamento anterior, índices de rentabilidade ou lucratividade.
[...]
§ 5º A comprovação de boa situação financeira da empresa será
feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no
edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação que
tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e
valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira
suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação.
Conforme alegou o
representante, o índice proposto no edital, por não ser usualmente adotado,
deveria ser justificado pelo Órgão Licitante.
Esse é inclusive o
entendimento adotado pelo Tribunal de Contas que, como bem anotou o Representante,
foi objeto do último Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração
Municipal, com a seguinte conclusão[2]:
“Assim, sempre que os índices no edital forem diferentes de um, será
necessária a apresentação de justificativas”.
Dessa forma, deve o Órgão
Licitante fazer a devida justificativa em relação ao índice adotado para o
grau de endividamento.
Porém, em sede de
cautelar, o Representante não comprovou o periculum
in mora e o fumus boni iuris
para sua concessão. Explica-se:
Quanto ao periculum in mora, importante anotar
que o fato de o representante protocolar a petição 18 (dezoito) minutos após a
abertura da licitação[3],
acaba por descaracterizar o próprio pedido de suspensão desta, que, em tese,
já deveria ter ocorrido.
Quanto ao fumus boni iuris, salienta-se que se
trata de única irregularidade alegada e que, além disso, o Órgão Licitante
pode até mesmo ter feito a justificativa administrativa para adoção do grau de
endividamento diferente de 1 (um), já que este documento faz parte do processo
administrativo, fase interna do procedimento que enseja a licitação, não
devendo, necessariamente, constar no Edital. Nesse sentido, não há como esta
Corte de Contas suspender a licitação sem abrir prazo para que o Órgão
Licitante apresente, se houver, a devida justificativa.
Não havendo motivo tão
grave que venha esta Corte de Contas suspender a licitação, deve preponderar o
interesse público para o prosseguimento do feito.
No mais, salienta-se que
esta Corte de Contas já considerou regular Edital de Licitação por ter como
única irregularidade a falta de justificativa contábil para adoção de índice
de endividamento diferente de 1 (um), vejamos:
Decisão
n. 0359/2009
1.
Processo n. ELC - 08/00523989
2. Assunto: Grupo 2 – Edital de Concorrência
Pública n. 026/2008
[...]
O TRIBUNAL PLENO, diante das razões
apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual,
1° da Lei Complementar n. 202/2000 e 7º da Instrução Normativa n. TC-05/2008,
decide:
6.1. Revogar a medida cautelar
constante do item 6.2 da Decisão n. 3372/2008, exarada por este Tribunal em
08/10/2008, quando da decisão preliminar sobre o Edital em análise.
6.2. Considerar o Edital de
Concorrência n. 026/2008 em consonância com os termos do art. 40 da Lei
(federal) n. 8.666/93.
6.3. Determinar às Diretorias de
Licitações e Contratações - DLC e de Controle da Administração Estadual - DCE,
deste Tribunal, que procedam ao monitoramento atento deste processo, da
assinatura do contrato e de sua execução, através de inspeções e auditorias
periódicas e específicas.
6.4. Recomendar à Secretaria
de Estado da Educação, na pessoa do Dr. Paulo Roberto Bauer, Secretário de
Estado, que, doravante, instrua o processo administrativo, referente à fase
interna dos procedimentos licitatórios, com a justificativa contábil para
escolha dos índices de liquidez geral, de liquidez corrente e de
endividamento, em atenção ao disposto no art. 31, § 5°, da Lei (federal) n.
8.666/93.
6.5. Dar ciência desta Decisão,
bemo como do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, à Secretaria de
Estado da Educação.
6.6. Determinar o arquivamento
dos autos.
[...].
Importante ainda citar parte
do relatório acerca do voto que embasou a decisão citada acima, conforme se
vê:
Mas o que significam esses índices
contábeis? Resumidamente, pode-se dizer que o Índice de Liquidez Geral mostra
a capacidade da empresa em honrar os seus compromissos em curto e longo prazo.
O Índice de Liquidez Corrente, por sua vez, consiste na divisão entre o Ativo
Circulante pelo Passivo Circulante da empresa, refletindo, desse modo, a
capacidade de pagamento da empresa em curto prazo. Já o Endividamento Geral
mede o montante da dívida em relação ao patrimônio líquido da empresa[i]. Esta é a fórmula de cálculo
adotada:
ILG
– Índice de Liquidez Geral
ILG = Ativo Circulante + Realizável a
Longo Prazo => 1,5
Passivo Circulante + Exigível a
Longo Prazo
ILC
– Índice de Liquidez Corrente
ILC – Ativo Circulante => 1,5
Passivo Circulante
GEG
– Grau de Endividamento
GEG = Passivo Circulante + Exigível a
Longo Prazo =< 0,5
Ativo Total
Há uma
dubiedade nesta questão: Por
um lado, quanto maiores os Índices de Liquidez Geral e Liquidez Corrente,
melhor a capacidade da empresa e mais garantida fica a execução do contrato;
já o Índice de Endividamento, quanto
menor, melhor, pois quanto menor o grau de endividamento da empresa, menor é o
grau de dependência desta empresa em relação a recursos de terceiros; De outro
lado: índices de liquidez muito altos e de grau de endividamento muito baixos
terminam por reduzir a competitividade do certame em afronta ao art. 3°,
caput, e §1°, I, da Lei n° 8.666/93.
De todo modo, a
exigência legal do estatuto das licitações e contratos em relação aos índices
contábeis é a necessidade de justificativa, na fase interna da licitação,
acerca dos parâmetros utilizados para se exigir determinado índice no
procedimento licitatório (artigo 31, § 5°, da Lei n° 8.666/93).
[...]
Como visto, a ausência de justificativas nos
termos do §5° do art, 31 da Lei de Licitações já foi apontada como uma das
razões ensejadoras de determinação de anulação de procedimento licitatório,
porém, nunca o foi por si só motivo suficiente para tanto (sempre haviam mais
diversas outras irregularidades graves), e mais: o Egrégio Plenário nunca
disse categoricamente que os Índices de Liquidez Geral e o Índice de Liquidez
Corrente não podem ser superiores a 1,0!
Apenas com relação ao grau de endividamento
– GEG – o Conselheiro Moacir Bertoli, ao Relatar o Processo n° ELC 08/00689607[ii][9] referente ao Edital de Concorrência n°
298/2008 da Secretaria de Segurança Pública para a construção do Presídio de
Chapecó, asseverou que o valor eleito pelo Gestor para o grau de endividamento
era muito baixo, mas considerou o Edital em consonância com a legislação formulando uma
determinação nos seguintes termos:
6.2. Determinar à
Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, que:
6.2.1. somente dê andamento ao
processo licitatório se promover a alteração do Edital n. 298/SSP/2008 no que
se refere ao item 5.3.4.4 – 2, relativo à qualificação econômico-financeira
das licitantes, fazendo a exclusão do índice de Endividamento Geral estipulado
em percentual igual ou inferior a 0,20 ou a sua revisão para adequá-lo a percentual
compatível com o mercado para a espécie de licitação e o contrato a ser
executado, considerando que o índice de 0,20 não é usual, nem razoável, nem
compatível com as obrigações exigíveis para a execução do contrato,
restringindo a competitividade, com ofensa aos arts. 37, XXI, da Constituição
Federal e 3º, § 1º, e 31, §§ 1º e 5º, da Lei (federal) n. 8.666/93, e desde
que observado o art. 21, § 4º, da Lei de Licitações, quanto à publicação e à
reabertura do prazo da licitação (item 2.1.2 do Relatório DLC/Insp.2/Div.4 n.
811/2008);
No presente caso, o Grau de Endividamento
escolhido, de 0,5 não se enquadra na decisão do Conselheiro Moacir Bertoli,
pois é mais do que o dobro daquele (0,20), não sendo considerado baixo demais
e por conseqüência, restritivo à competitividade do certame. [...]
A licitação em apreço envolve notável
interesse público, de modo que, embora a Unidade não tenha apresentado a
metodologia adotada para verificar a situação financeira da empresa e,
conseqüentemente, a adoção dos índices da forma como exigidos no edital:
índice de liquidez geral maior ou igual a 1,50; índice de liquidez corrente
maior ou igual a 1,50; grau de endividamento menor ou igual a 0,50, sem dúvida
é imprescindível que a proponente goze de excelente saúde financeira a fim de
que o interesse público seja alcançado, mediante a prestação de merenda
escolar com qualidade e eficiência às crianças e adolescentes na rede pública
estadual de ensino.
No caso dos presentes autos, não se pode
afirmar que as justificativas não foram prestadas, mas sim que não o foram da
forma como exige a Lei de Licitações (artigo 31, § 5°, da Lei n° 8.666/93).
Tampouco se pode afirmar, sem uma análise
técnica contábil, que o Índice de Liquidez Geral e Corrente escolhido pela
Secretaria de Estado da Educação para a presente licitação é elevado.
Entretanto, levando em
consideração o interesse público
envolvido na presente licitação, a necessidade
e urgência na prestação de serviços
de merenda escolar com qualidade e eficiência às crianças e adolescentes da
rede pública estadual de ensino, a proposta de voto é colocar à consideração
do Egrégio Plenário para, em preliminar,
relevar excepcionalmente a ausência
de justificativas (memoriais de cálculo e justificativas contábeis na fase
interna do certame) para os índices contábeis eleitos pela Secretaria de
Estado da Educação.
[...]
Florianópolis, 17 de fevereiro de 2009.
Conselheiro Salomão Ribas Junior
Relator
Diante
de todo o exposto, opina-se por:
a)
Indeferir a cautelar para suspensão do processo licitatório;
b) Proceder a audiência do Órgão Licitante para que apresente justificativas em relação à adoção do Índice de Endividamento Geral – IEG, fixado no item 4.4.7 do Edital de Tomada de Preços nº 02.002.2011, diferente de (1) um. Caso não haja justificativa, pode restar configurada a afronta ao art. 31, inc. I, § 1º e § 5º, da Lei Federal nº 8.666/93.
3. CONCLUSÃO
Considerando que a irregularidade
apontada pelo Representante poderá ser sanada no caso de haver e ser aceita
por esta Corte de Contas a devida justificativa contábil quanto à adoção do
grau de endividamento diferente de 1 (um) pelo Órgão Licitante;
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AUDITOR FISCAL
DE CONTROLE EXTERNO |
De Acordo
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CHEFE DA
DIVISÃO |
COORDENADORA |
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DIRETOR |
[1] Ver ABDUCH SANTOS, José Anacleto.
Qualificação Econômico-Financeira em Licitações. Revista Zênite de Licitações e
Contratos – ILC, Curitiba: Zênite, n. 429, p. 183, maio. 2009, seção
Doutrina/Parecer/Comentários.
[2] Santa Catarina. Tribunal de Contas. XII ciclo de estudos de controle público da administração municipal. Florianópolis: Tribunal de contas, 2010, p. 254.
[3] Apenas em consulta ao site da Prefeitura Municipal de Itapema que se verificou a mudança de data da abertura da licitação. No momento que o Representante protocolou a representação, este tinha ciência de que o fazia após o momento da abertura, tanto que fez a devida citação da data de abertura no dia 03/05/2011 na respectiva petição.