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PROCESSO
Nº: |
REC-10/00038421 |
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UNIDADE
GESTORA: |
Prefeitura Municipal de Tubarão |
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INTERESSADO: |
Carlos Jose Stüpp |
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ASSUNTO:
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Recurso de Reexame - art. 80 da Lei
Complementar nº 202/2000 da decisão exarada no processo RLA-08/00216385 -
Auditoria de Licitações, Contratos, Convênios e Atos Jurídicos Análogos - Convite
nº 015/2007 e Dispensas de Licitação nºs 015, 017, 019 e 021/07 |
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PARECER
Nº: |
COG - 257/2011 |
Licitação. Dispensa.
Publicação. Imprensa oficial.
A teor do art. 26, caput, da Lei (federal) n. 8.666/93,
faz-se necessária a publicação das Dispensas de Licitação na Imprensa Oficial,
no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos atos.
Os Municípios poderão definir o veículo de publicação
oficial na sua Lei Orgânica, sendo admitida a afixação em local vísível, de
amplo acesso público, na sede do Executivo ou Legislativo, consoante disposto
no art. 111, parágrafo único da
Constituição do Estado e Prejulgado 1359 deste Tribunal de Contas.
Licitação. Convite.
Prazo.
A exigência do prazo mínimo de cinco dias úteis entre a
entrega do convite e o recebimento das propostas obedece ao disposto no art.
21, § 2º, inc. IV e §3º, da Lei (federal) n. 8.666/93.
Licitação. Dispensa.
Situação emergencial. Caracterização.
Conforme dispõem os arts. 24, inciso IV, e 26, parágrafo
único, inciso I, da Lei (federal) n. 8.666/93, é preciso caracterizar a
situação emergencial ou calamitosa que justifique as dispensas de licitação.
Licitação. Dispensa. Obras
ou serviços de engenharia. Orçamento. Custos unitários.
O orçamento detalhado em planilhas com a composição dos
custos unitários não se constitui em documento obrigatório nas dispensas de
licitação nos casos de emergência ou calamidade pública, quando tiver urgência de atendimento,
podendo ser substituído por orçamento sintético, a teor do art.7º, § 9º, da
Lei (federal) n. 8.666/93.
Despesa. Liquidação.
Títulos e documentos.
De acordo com o estabelecido no art. 62 da Lei (federal)
n. 4.320/64, o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua
regular liquidação. E conforme o art. 63 do mesmo diploma legal, a liquidação
da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Licitação. Dispensa.
Obras ou serviços de engenharia. Projeto básico.
O projeto básico não se constitui em documento
obrigatório nas dispensas de licitação nos casos de emergência ou calamidade
pública, quando tiver urgência de atendimento, podendo ser substituído por
outros documentos, como memorial descritivo, para a adequada especificação do
objeto contratual, a teor do art.7º, § 9º, da Lei (federal) n. 8.666/93.
Contrato. Publicação.
Imprensa oficial.
É exigência do disposto no art. 61, parágrafo único, da
Lei (federal) n. 8.666/93 a publicação do extrato do contrato na Imprensa
Oficial, que é condição indispensável para sua eficácia.
Os Municípios poderão definir o veículo de publicação
oficial na sua Lei Orgânica, sendo admitida a afixação em local vísível, de
amplo acesso público, na sede do Executivo ou Legislativo, consoante disposto
no art. 111, parágrafo único da
Constituição do Estado e Prejulgado 1359 deste Tribunal de Contas.
Licitação. Dispensa.
Justificativa do preço.
O processo de dispensa de licitação será instruído com a
justificativa do preço contratado, de acordo com o disposto no art. 26,
parágrafo único, inc. III, da Lei (federal) n. 8.666/93.
Sr. Consultor,
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de Recurso
de Reexame em face do Acórdão nº 1504/2009, proferido na sessão ordinária do
dia 30 de novembro de 2009, nos autos do processo RLA 08/00216385 – Auditoria
de Licitações, Contratos, Convênios e Atos Jurídicos Análogos - Convite nº
015/2007 e Dispensas de Licitação nºs 015, 017, 019 e 021/07, na Prefeitura
Municipal de Tubarão.
Consta do citado
Acórdão:
“ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no
art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei
Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada na Prefeitura Municipal de
Tubarão, com abrangência sobre licitações, contratos, convênios e atos jurídicos
análogos, abrangendo reformas de escolas e aquisições de madeiras diversas,
referente ao período de janeiro a dezembro de 2006 e janeiro a agosto de 2007,
para considerar irregulares, com fundamento no art. 36, §2º, alínea
"a", da Lei Complementar n. 202/2000, o Convite n. 015/2007 e as
Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07.
6.2. Aplicar ao Sr. Carlos José Stüpp - ex-Prefeito Municipal de Tubarão, CPF
n. 378.961.219-72, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n.
202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo
relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para
comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n.
202/2000:
6.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência da publicação das
Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07 na Imprensa Oficial, no prazo
de cinco dias, como condição para eficácia dos atos, como prescreve o art. 26,
caput, da Lei (federal) n. 8.666/93 (item 2.2 do Relatório DLC n. 192/08);
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela ausência do prazo mínimo de cinco
dias úteis entre a entrega do convite e o recebimento das propostas, conforme
prescreve o art. 21, §2º, IV, e §3º, da Lei (federal) n. 8.666/93 - Convite n.
015/2007 (item 2.3 do Relatório DLC n. 192/08);
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), devido à ausência da caracterização da
situação emergencial ou calamitosa que justificasse as Dispensas de Licitação
ns. 015, 017, 019 e 021/07, contrariando o disposto nos arts. 24, IV, e 26,
parágrafo único, I, da Lei (federal) n. 8.666/93 (item 2.4 do Relatório DLC n.
192/08);
6.2.4. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em razão da ausência de orçamento
detalhado em planilhas, nas Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07 e
no Convite n. 015/07, que expressem a composição de todos os seus custos
unitários, contrariando o disposto no art. 7º, §§ 2º, II, 4º e 9º, da Lei
(federal) n. 8.666/93 (item 2.5 do Relatório DLC n. 192/08);
6.2.5. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em virtude da realização de dispensa de
licitação com nota fiscal emitida no valor integral, dois dias após a
assinatura do contrato e antes da finalização do serviço contratado,
contrariando o disposto nos arts. 62 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 -
Dispensa de Licitação n. 021/07 (item 2.7 do Relatório DLC n. 192/08);
6.2.6. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de projeto básico,
contrariando o disposto no art. 7º, §2º, I, c/c §9º, da Lei (federal) n.
8.666/93 - Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07 (item 2.8 do
Relatório DLC n. 192/08);
6.2.7. R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela ausência nos autos da publicação do
extrato do contrato, contrariando o disposto no art. 61, parágrafo único, da
Lei (federal) n. 8.666/93 - Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07 e
Convite n. 015/07 (item 2.10 do Relatório DLC n. 192/08);
6.2.8. R$ 400,00 (quatrocentos reais), devido à ausência da justificativa do
preço contratado, afrontando o disposto no art. 26, parágrafo único, III, da
Lei (federal) n. 8.666/93 - Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07
(item 2.16 do Relatório DLC n. 192/08).
6.3.
Determinar ao Sr. Manoel Antônio Bertoncini Silva - Prefeito Municipal de
Tubarão, que sejam adotadas providências, nos futuros procedimentos licitatórios,
com vistas à:
6.3.1. correta numeração das folhas nos processos de dispensa de licitação
(item 2.1 do Relatório DLC n. 192/08);
6.3.2. observância da publicação das dispensas de licitação, no prazo de cinco
dias, como condição para eficácia dos atos (item 2.2 do Relatório DLC n.
192/08);
6.3.3. observância do prazo mínimo de cinco dias úteis entre a entrega do
convite e o recebimento das propostas (item 2.3 do Relatório DLC n. 192/08);
6.3.4. realização de procedimento licitatório sem a destinação objetiva e clara
dos materiais pretendidos (item 2.9 do Relatório DLC n. 192/08);
6.3.5. exigência de documentos atualizados que comprovem a regularidade fiscal
na assinatura e execução dos contratos (item 2.11 do Relatório DLC n. 192/08);
6.3.6. inclusão de cópia dos contratos no processo licitatório (item 2.12 do
Relatório DLC n. 192/08);
6.3.7. exigência de assinatura no termo de adjudicação e exigência do termo de
homologação do objeto (item 2.13 do Relatório DLC n. 192/08);
6.3.8.
inclusão de razão da escolha dos contratados no procedimento licitatório (item
2.15 do Relatório DLC n. 192/08).
6.4. Alertar à Prefeitura Municipal de Tubarão, na pessoa do Prefeito
Municipal, que o não cumprimento das determinações constantes do item 6.3 desta
deliberação implicará a cominação das sanções previstas no art. 70, VI e § 1º,
da Lei Complementar (estadual) n. 202/00, conforme o caso, e o julgamento
irregular das contas, na hipótese de reincidência no descumprimento de
determinação, nos termos do art. 18, § 1º, do mesmo diploma legal.
6.5. Determinar à Secretaria Geral - SEG, deste Tribunal, que comunique à
Diretoria Geral de Controle Externo - DGCE, após o trânsito em julgado, acerca
das determinações constantes do item 6.3 retrocitado para fins de registro no
banco de dados e encaminhamento à Diretoria de Controle competente para juntada
ao processo de contas do gestor.
6.6. Representar ao Ministério Público, após o trânsito em julgado, na forma do
disposto no art. 99 do Regimento Interno, acerca das irregularidades descritas
no Relatório DLC n. 192/08, relacionadas com o Convite n. 015/2007 e as
Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07, para conhecimento dos fatos
apurados por este Tribunal e tomada de providências que julgar pertinentes.
6.7.
Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam,
bem como dos Relatórios de Instrução DLC/Insp.2/Div.5 n. 192/08 e de
Reinstrução n. DLC/Insp.2/Div.5 n. 080/09, à Prefeitura Municipal de Tubarão,
ao Sr. Carlos José Stüpp - ex-Prefeito daquele Município, e ao responsável pelo
Controle Interno daquele.”
Irresignado com o
teor do Acórdão retro citado, o Senhor Carlos José Stüpp, Prefeito Municipal à
época, através de procurador legalmente constituído, ingressou com recurso de reexame,
buscando a reforma da decisão do E. Tribunal Pleno.
2. ANÁLISE
2.1
Pressupostos de admissibilidade
O Processo que deu
origem ao Acórdão 1.504/2009, ora recorrido, trata de Auditoria Ordinária de
Licitações, Contratos, Convênios e Atos Jurídicos Análogos, logo o manejo do
recurso de reexame é o adequado para buscar a reforma do decisório, consoante
disposto nos arts. 79 e 80 da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de
2000.
O Acórdão nº 1.504/2009
foi publicado no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas – DOTCe nº 398,
do dia 14 de dezembro de 2009 e o Recurso de Reexame foi protocolado no dia 13
de janeiro de 2010. Assim, verifica-se o cumprimento da tempestividade, uma vez
que o recurso foi impetrado no trintídio legal, consoante disposto no art. 80
da Lei Complementar nº 202/2000.
No que se refere ao requisito
da legitimidade do Recorrente, houve apenas cumprimento parcial, já que o
recurso pretendeu discutir também o item 6.3 do Acórdão que determina ao atual
Prefeito Municipal de Tubarão a adoção de providências visando à correta
aplicação da lei em procedimentos administrativos futuros.
Para as determinações
constantes do item 6.3 do Acórdão, o Recorrente não tem legitimidade para
recorrer, porquanto as mesmas foram dirigidas ao atual Prefeito Municipal de
Tubarão, Senhor Manoel Antônio Bertoncini Silva.
Por fim, temos que o requisito da singularidade
da peça recursal restou cumprido.
Desta forma,
verifica-se o preenchimento dos requisitos de admissibilidade com legitimidade
do Recorrente para discutir os itens 6.1 e 6.2 do Acórdão, consoante disposto
no art. 27, § 1º, da Resolução nº TC-09/2002,
com a redação dada pelo art. 6º da Resolução nº TC-05/2005, podendo o
recurso ser conhecido parcialmente, atribuindo-se-lhe, efeito suspensivo.
2.2.
Da análise do mérito
Considerando que o
Acórdão nº 1.504/2009 trata de diversas irregularidades, cada qual com natureza
distinta, até por questões didáticas, faremos a análise seguindo os itens da
deliberação:
2.2.1
Ausência de publicação das dispensas de licitações na imprensa oficial (item
6.2.1 do Acórdão)
Conforme consta dos
autos, decidiu o E. Plenário considerar irregular as dispensas de licitações
015, 017, 019 e 021/07 em face da não publicação dos seus respectivos extratos
na imprensa oficial, no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos
atos.
O Recorrente alega,
em suas razões, que a publicidade foi efetuada com a afixação no mural dos
“Avisos de Licitações” e que esta forma atende ao disposto no art. 82 da Lei
Orgânica do Município, juntando documentos para comprovar o alegado.
A publicidade das
dispensas de licitações está disciplinada no art. 26 da lei nº 8.666/93, que
assim dispõe sobre a matéria:
“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o
e 4o do art. 17 e nos incisos III a XXIV do art. 24, as
situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente
justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o,
deverão ser comunicados dentro de três dias a autoridade superior, para
ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias, como
condição para eficácia dos atos.”
Como o dispositivo
legal retro citado menciona a Imprensa Oficial como o local de publicação,
encontramos a definição deste termo na própria Lei nº 8.666/93. Vejamos:
“Art. 6o Para os fins desta Lei,
considera-se:
..............
XIII
- Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgação da Administração Pública,
sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis;”
O Município de
Tubarão definiu em sua Lei Orgânica que a publicidade das leis e demais atos
municipais deverá ser realizada da seguinte forma:
“Art. 82 - A publicidade das leis e os demais atos
municipais far-se-á em órgão oficial do município, ou da respectiva associação
municipal ou órgão da imprensa local ou regional, como também poderá ser feita
por afixação em local próprio e de acesso público na sede da Prefeitura ou
Câmara, ou ainda em meio eletrônico digital de acesso público – internet.”
Sobre a publicidade
dos atos municipais, encontramos, ainda, a seguinte definição na Constituição
do Estado de Santa Catarina:
“Art. 111...........................................................................
Parágrafo único. Os atos municipais que produzam efeitos
externos serão publicados no órgão oficial do Município ou da respectiva
associação municipal ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer ou
de acordo com o que determinar a sua lei orgânica”.
Como se pode notar, a
Lei nº 8.666/93 admitiu a possibilidade de a lei municipal definir qual o
veículo oficial de divulgação da Administração Pública seria utilizado como
imprensa Oficial.
O Município de
Tubarão, através de sua Lei Orgânica, definiu que a publicidade das leis e
demais atos poderia ser realizada de diversas formas, dentre elas, mediante
afixação em local próprio e de acesso público na sede da Prefeitura ou Câmara.
O Tribunal de Contas,
através do Prejulgado 1359 – abaixo transcrito, ao interpretar a parte final do
parágrafo único do art. 111 da Constituição do Estado, admitiu expressamente a
possibilidade dos municípios realizarem a publicação dos atos mediante simples afixação
em local visível, de amplo acesso – o chamado mural.
“(....) A publicidade legal (publicação de leis
e atos administrativos municipais que produzam efeitos externos) deve ser
feita, obedecida a ordem, no órgão oficial de publicação do Município,
instituído por lei; ou no órgão de divulgação da respectiva associação
municipal; ou em jornal local de circulação diária ou semanal na localidade,
contratado mediante processo licitatório; ou em jornal da microrregião a que
pertencer o município, de circulação diária ou semanal na localidade; ou
conforme dispuser a Lei Orgânica do município, consoante determinação do art.
111, parágrafo único, da Constituição do Estado de Santa Catarina, com redação
dada pela Emenda Constitucional nº 21/2000.
Não existindo imprensa oficial, permite-se a publicação em imprensa privada,
selecionada mediante processo licitatório e qualificada como oficial por lei
municipal. Havendo motivo legítimo e suficiente capaz de afastar as
alternativas anteriores, a publicação se dará na conformidade da Lei Orgânica
Municipal, inclusive, se nela prevista, mediante afixação dos textos legais, em
lugar visível e de amplo acesso, nas sedes do Executivo e do Legislativo
municipais.
(....)”
Compulsando os autos,
encontramos os extratos das publicações das dispensas de licitações nºs
15/2007, 17/2007, 19/2007 e 21/2007 às fls. 60/62, 104/06, 138/39, 169/71,
respectivamente.
Também foram juntados
no recurso, novos documentos, dando conta que a publicidade das citadas
dispensas foi realizada no “MURAL DPTº MEIOS SUPRIMENTOS” (fls. 26/29).
Trata-se de
documentos aparentemente extraídos de um sistema. Os mesmos se apresentam com
redação confusa, sem identificação do autor e sem assinatura e com ausência de
algumas informações que o formulário solicitava o preenchimento - v.g. a data e
hora que as publicações foram inseridas no mural.
Todavia, se o
documento que informa a realização da suposta publicidade se apresenta ou não
com falhas é questão de somenos importância. A publicidade do ato propriamente
dita é o que importa. E esta, diz-se que foi.
Logo, em face do
Prejulgado 1359, deve ser aceito como realizada a publicação dos extratos das
dispensas de licitações 15/2007, 17/2007, 19/2007 e 21/2007.
Ante o exposto, deve
ser dado provimento ao recurso, para anular o subitem 6.2.1 do Acórdão, com o
conseqüente cancelamento da multa imputada, em face da existência de documentos
dando conta que a publicação foi realizada no “MURAL DPTº MEIOS SUPRIMENTOS” e
que esta forma é aceita pelo Tribunal de Contas, consoante Prejulgado 1359.
2.2.2
Não observância do prazo mínimo de publicidade do convite 015/2007 (item 6.2.2 do
Acórdão)
Conforme consta dos
autos, decidiu o E. Plenário considerar irregular o convite nº 015/2007 por não
ter sido observado o prazo mínimo de 5 dias úteis entre a entrega do convite e
o recebimento das propostas.
O recorrente alega em
suas razões:
a) que a publicação
ocorreu na imprensa oficial do município no dia 16 de maio de 2007 e que as
propostas foram recebidas no dia 23 de maio, tendo sido observado o prazo legal
para a modalidade;
b) Os fornecedores
que tomaram conhecimento do convite pela imprensa oficial tiveram o prazo
mínimo legal para apresentação das propostas. Já os convidados, ainda que
tenham retirado o convite em data diversa, não tiveram qualquer prejuízo, já
que não teve impugnação ao edital;
c) quatro empresas
foram convidadas e três participaram da licitação, evidenciando que houve tempo
suficiente para a preparação da documentação e proposta, que é o objetivo da
publicidade, assim não há que se falar em prejuízo aos licitantes. O quarto
convidado não se manifestou, evidenciando que não havia qualquer interesse no
certame.
d) não há que se
falar em responsabilizar o Chefe do Executivo por rotinas praticadas por
servidores, ainda que em relação a essas possam decorrer equívocos
administrativos;
Compulsando os autos,
encontramos à fl. 196, documento que informa que o aviso do convite foi afixado
no mural oficial da instituição no dia 16 de maio de 2007.
Também encontramos às
fls. 221/224, os comprovantes de entrega do edital para os convidados. Dois
deles receberam o edital do convite no dia 21 de maio, um deles recebeu no dia
22 de maio e o quarto não grafou a data do recebimento.
Dos quatro
convidados, três participaram da licitação, sendo que nenhuma empresa não
convidada participou do certame (na condição de cadastrada).
A publicidade do
convite está disciplinada nos arts. 21 e 22 da Lei nº 8.666/93. Consta da Lei:
“Art. 21. ..........
§ 2o
O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento será:
......
IV - cinco dias úteis
para convite.
§ 3o
Os prazos estabelecidos no parágrafo anterior serão contados a partir da última
publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou ainda da efetiva
disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos, prevalecendo a
data que ocorrer mais tarde.
...............
Art. 22. São
modalidades de licitação:
...........
§ 3o
Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao
seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo
de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado,
cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de
até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.”
Simples leitura nos
dispositivos acima permite inferir que a publicidade do convite se dá com a
afixação do aviso da licitação em local público, e com a entrega do edital a no
mínimo 3 interessados do ramo pertinente ao objeto, sendo que para ambos, o
prazo mínimo é de 5 dias úteis de antecedência à data de entrega das propostas.
De plano, resta
evidenciado que a Prefeitura Municipal de Tubarão não observou a prazo mínimo
de 5 dias úteis entre a entrega dos convites e a data .limite para recebimento
das propostas.
O prazo de
publicidade da licitação se presta, essencialmente, para propiciar aos
interessados tomar conhecimento do edital e preparar a documentação e proposta,
visando sua participação no certame.
Considerando que das
quatro empresas, 3 participaram da licitação, podemos asseverar, a princípio,
que para elas, a não observância do prazo mínimo de publicidade não acarretou
maiores prejuízos.
Todavia, o mesmo não
se pode dizer em relação à quarta convidada. A empresa Comércio de Madeiras
Morrotes Ltda EPP recebeu o convite no dia 22 de maio de 2007 e a data de
entrega dos envelopes estava marcada para as 08:00 horas do dia 23 de maio.
Isto é, entre a entrega do convite e a abertura dos envelopes tinha menos de 24
horas.
E a citada empresa
não participou do certame. Neste caso, o prejuízo é evidente não só para a
empresa, mas também para a Administração Pública, que deixou de receber mais
uma proposta, o que aumentaria a competitividade do certame.
O prazo exíguo entre
a entrega do edital e a hora marcada para entrega das propostas impediu,
inclusive, a impugnação do edital, porquanto já não havia mais tempo hábil, a
teor do art. 41 da Lei nº 8.666/93, o que afasta a alegação do recorrente sobre
a possibilidade de impugnação.
Referida empresa, viu
seu prazo legal de 5 dias úteis ser reduzido para poucas horas, o que
certamente contribuiu para a sua não participação no certame, impedindo,
inclusive, de impugnar os termos do edital, porquanto o prazo também já tinha
precluído quando da entrega do edital.
E não se trata de
regra para tutelar apenas o interesse privado. A lei, ao estabelecer o prazo
mínimo de publicidade do convite em 5 dias úteis também está tutelando o
interesse público, em especial, a competitividade do certame.
Resta evidenciado que
o prazo mínimo de publicidade não foi observado, ocasionando prejuízo para uma
das empresas convidadas e para a Administração.
Por fim, não tem como
eximir o Chefe do Executivo porquanto houve sua participação direta na
licitação, quer seja autorizando o seu início ou realizando a adjudicação do
objeto ao final, ou ainda a homologação, conforme consta do edital do convite.
Cabe à autoridade que
homologa e adjudica o objeto a responsabilidade final pela verificação da
legalidade do procedimento licitatório, a teor do disposto no art. 49 da Lei nº
8.666/93. É do texto da Lei:
“Art.
Se o Chefe do
Executivo avocou para si a aprovação do procedimento, conforme consta do item
13 do edital (fl. 205), não pode se eximir da responsabilidade por eventuais
irregularidades cometidas. Consta do edital:
“13.1
Após a definição da(s) empresa(s) licitante(s) vencedora(s) do presente
certame, e encerrada a fase de procedimentos recursais, a Comissão submeterá à
apreciação do Prefeito Municipal a íntegra do processo para decisão.
13.2
O Convite será homologado pelo Prefeito Municipal.”
Desta forma, deve ser
mantida a multa imposta em face da não observância do prazo mínimo de
publicidade do edital do convite 015/2007 em relação às empresas convidadas.
2.2.3 Ausência
da caracterização da situação emergencial que justificasse as dispensas de
licitação nºs 15, 17, 19 e 21/07 (item 6.2.3 do Acórdão)
Conforme consta do
Acórdão, as dispensas de licitações nºs 15, 17, 19 e 21/07 foram consideradas
irregulares ante a ausência da caracterização da situação emergencial ou
calamitosa que justificasse a sua realização, contrariando o disposto no art.
24, IV e 26, parágrafo único, I da Lei nº 8.666/93.
O recorrente alega em
síntese:
a) as justificativas
foram apresentadas pela Secretaria requisitante considerando a realidade
identificada, assim, toda a análise quanto às circunstâncias de fato e questões
técnicas são de responsabilidade da referida Secretaria;
b) é inviável se
exigir do chefe do Poder Executivo conhecimentos relativos à estrutura de bens
imóveis, no caso, dos telhados, para saber se os mesmos estavam ou não
colocando em risco a segurança de bens ou pessoas;
c) O local das
reformas eram escolas, onde circulam pessoas, assim, era necessário manter a
regularidade dos prédios para evitar danos às pessoas que fazem uso do local.
d) por se tratar de
escola, era necessária brevidade na execução das reformas, já que o Município
não dispõe de condições e nem locais apropriados para realocar os estudantes, sendo
que o ano letivo estava em curso;
e) o corpo técnico do Município realizou
avaliação do local e chegou a conclusão de que as estruturas de suporte
necessitavam de reparos imediatos, sob pena de prejuízos ainda maiores;
f) o fato das
reformas estarem previstas não afasta a caracterização de emergência já que a
avaliação técnica realizada apontou ser imprescindível uma intervenção imediata
e a indicação de utilização de valores do salário educação em momento pretérito
não afasta a possibilidade de a situação ter se agravado;
O Relatório de
Instrução nº 192/08 (fls. 346/377) demonstra de forma substancial e inequívoca
as ilegalidades cometidas na realização das Dispensas de Licitações nºs 15, 17,
19 e 21/07.
Desde a não
caracterização da situação emergencial que obrigasse uma atuação imediata até a
ampliação do objeto, contemplando reformas de áreas que nada tinham a ver com
os problemas supostamente emergenciais.
E mais, entre a
identificação do problema e o início dos serviços, decorreram várias semanas e
até meses, o que permitiria a realização do procedimento licitatório prévio, restando
descaracterizada a urgência no atendimento.
A contratação
emergencial com fulcro no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93, decorre de situação
que requer urgência de atendimento para não comprometer a segurança de pessoas
ou que possa ocasionar prejuízo ao patrimônio. Consta da Lei nº 8.666/93:
“Art. 24. É
dispensável a licitação:
.................
IV - nos
casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança
de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares,
e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou
calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no
prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos,
contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;”
De acordo com o
dispositivo legal retro citado, quatro requisitos são necessários para a
contratação direta, sem licitação:
1)
emergência ou calamidade pública;
2) urgência no
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ao patrimônio ou
comprometer a segurança de pessoas;
3) objeto contratual limitado
ao atendimento da situação emergencial;
4) prazo máximo de
execução de 180 dias, vedada a prorrogação.
Vejamos o histórico e
a situação de cada uma das dispensas de licitação, iniciando por aquelas
relacionadas com a Escola Municipal Manoel José Antunes (15, 17 e 21/2007), que
importam num valor total de R$ R$ 182.696,84 e por último, a de numero 19/2007,
relacionada com a CEI Chapeuzinho Vermelho, no valor total de R$ 51.962,20.
a)
Dispensa de Licitação nº 15/2007
A Dispensa de
Licitação nº 15/2007 tinha por objeto inicial, a reforma da cobertura do Bloco
B, com 417,19 m2, da Escola Municipal Manoel José Antunes.
Apresentamos a
seguir, a cronologia dos fatos, de acordo com os documentos que constam dos
autos:
No dia 27 de março de 2007 o Senhor
Secretário de Planejamento solicitou a reforma da cobertura do Bloco B da
Escola Municipal Manoel José Antunes (fl. 05v).
No dia 09 de abril de 2007 o processo foi
protocolizado e encaminhado para o DEPTº de Patrimônio (fls. 05 e 17);
No dia 12 de abril de 2007 foi elaborada
planilha de orçamento sintética com a identificação dos materiais e serviços
necessários para a reforma da cobertura do Bloco B (fls. 27/28);
No dia 24 de abril de 2007 é emitido parecer
pela Procuradoria Geral do Município opinando pela realização de dispensa de
licitação para a “realização dos serviços de recuperação de armação do
telhado”, com fundamento no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93 (fl.s 40/41);
No dia 25 de abril de 2007, foi realizado o
Laudo de Vistoria Técnica (fl. 07), onde consta nas Recomendações “A situação
requer especial atenção, pois tais manifestações se progridem geometricamente.
Esta comissão solicita a interdição total
da edificação da Escola, por constituir risco aos usuários, da mesma forma
que requer à Secretaria de Educação deste município que providencie os reparos
necessários na estrutura do telhado e na cobertura de telhas.”
No dia 26 de abril de 2007 o Senhor
Secretário de Planejamento encaminha o laudo para o Senhor Secretário de
Educação (fls. 06);
No dia 02 de maio de 2007 foi efetuada a
declaração de publicação de processo licitatório (fl. 60/61), o aviso de
licitação – na verdade da dispensa de licitação (fl. 62), a justificativa da
dispensa e a aprovação da dispensa de licitação (fl. 64), a homologação da
dispensa de licitação (fl. 65), a adjudicação (fl. 66), e empenho orçamentário
(fl. 67) e o contrato (fls. 76/78);
No dia 08 de maio de 2007 a empresa Helenilde
Aguiar Cardoso ME elaborou orçamento de parte do objeto – portas, forras,
dobradiças, fechaduras, vistas, forras, e materiais para recuperação do roboco
(fl. 58);
No dia 09 de maio de 2007 a empresa Helenilde
Aguiar Cardoso ME elaborou orçamento para a recuperação do telhado (fl. 57);
Cabe ainda o registro,
que o Memorial Descritivo (fls. 32/35) e o orçamento apresentado pela Madeiras
Cidade Azul (fl. 59) não estão datados e se referem apenas à reforma do telhado.
De plano, restam
evidenciadas algumas inconsistências:
a) Todos os
documentos com data de emissão anterior ao dia 02 de maio de 2007 – solicitação
do Secretário de Planejamento, Laudo de vistoria, Memorial Descritivo e Parecer
da Procuradoria Geral do Município, se reportam apenas sobre a reforma do
telhado (cobertura), e no contrato, datado de 02 de maio, surgem novos serviços
contemplando também a colocação de portas e conserto do reboco;
b) A autorização e
homologação da dispensa de licitação e o contrato estão datados de 02 de maio
de 2007, todavia a empresa contratada elaborou os orçamentos somente nos dias 08
e 09 de maio de 2007, isto é, a posteriori;
c) O Laudo que aponta
para a necessidade de interdição da Escola foi elaborado no dia 25 de abril,
todavia, no dia 24 de abril foi emitido parecer jurídico opinando pela
contratação direta, sem licitação;
Independente destas
inconsistências, temos que entre a data da solicitação da reforma da cobertura
do Bloco B da Escola Municipal Manoel José Antunes e a data da formalização do
contrato transcorreram 36 dias.
Este prazo é mais do
que suficiente para a realização de uma licitação. Se entre a data da
identificação do problema e a contratação se passaram 36 dias é porque não
havia situação que requeria urgência de atendimento.
Urgência de
atendimento é aquela situação em que requer a atuação imediata da Administração.
Se o início dos trabalhos poderia aguardar 36 dias, como de fato se aguardou,
então a dispensa de licitação não era necessária.
Pouco importa se a
Escola foi interditada ou não, conforme recomendação do Laudo de Vistoria
Técnica. Se a interdição ocorreu e a escola ficou fechada 36 dias aguardando a
Administração efetuar a contratação, não havia situação com urgência de
atendimento que justificasse a realização da dispensa de licitação.
A urgência do
atendimento está relacionada com o prazo para a realização da licitação e não
com o fato em si. Se a situação requer a contratação imediata, não sendo
possível aguardar o procedimento licitatório, sob pena de comprometer a
segurança de pessoas ou do patrimônio, então a dispensa de licitação é cabível.
Nos ensinamentos de
Marçal Justen Filho[1] ao
comentar o inciso IV do art. 24, da Lei nº 8.666/93:
“O
dispositivo enfocado refere-se aos casos em que o decurso de tempo necessário
ao procedimento licitatório normal impediria a adoção de medidas indispensáveis
para evitar danos irreparáveis. Quando fosse concluída a licitação o dano já
estaria concretizado.”
No mesmo sentido,
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[2]:
“Aqui,
emergência diz respeito à possibilidade de se promover a dispensa de licitação.
Corrolário dessa premissa é, fundamentalmente, a absoluta impossibilidade
administrativa – se adotado o procedimento licitatório. Emergência, para
autorizar a dispensa, requer a caracterização de uma situação cujo tempo de
atendimento implique a necessidade de dispensar o procedimento licitatório.
Deve,
por conseguinte, haver direta correlação entre o sentido da palavra emergência
e o tempo necessário à realização de licitação”.
A situação é ainda
mais grave porquanto se incluiu no objeto contratual serviços que nada tinham a
ver com a suposta emergência, como a substituição de portas (com forra,
dobradiça, vista, fechadura, etc) e recuperação do reboco.
O Laudo de Vistoria
Técnica (fl. 07) que supostamente justificou a realização da dispensa de
licitação recomendou que a Secretaria de Educação providenciasse “os
reparos necessários na estrutura do telhado e na cobertura de telhas”.
O Parecer Jurídico da
Procuradoria Geral do Município opinando pela realização de dispensa de
licitação descreve o objeto como sendo “serviços de recuperação de armação do telhado”
O objeto era
específico e delimitado à suposta emergência – estrutura do telhado e cobertura
de telhas, nada mencionando sobre substituição de portas ou de recuperação do
reboco.
No momento da
contratação, a Administração aumentou o objeto, incluindo nas reformas
materiais e serviços que nada tinham a ver com os problemas identificados
inicialmente e que levaram à contratação emergencial.
O art 24, IV, é
taxativo ao limitar o escopo do contrato “somente para os bens necessários ao
atendimento da situação emergencial”.
Sobre a matéria, é
providencial a intervenção de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[3]:
“A
redação do dispositivo indica que não é possível ao administrador pretender
utilizar uma situação emergencial ou calamitosa para dispensar licitação em
aquisições que transcendem o objeto do contrato, que, nesses casos
emergenciais, deve ser feito tão-somente
no limite indispensável ao afastamento do risco. Haverá, assim, profunda
correlação entre o objeto pretendido pela Administração e o interesse público a
ser atendido.”
Se o problema
emergencial era com a estrutura da cobertura, não poderia a Administração
incluir no objeto contratual outros serviços, aproveitando da oportunidade para
fazer uma reforma geral no Bloco B da escola.
O Plano de Aplicação
da Quota Municipal do Salário Educação às fls. 42/49 mostra que desde 2006 a
Administração era sabedora dos problemas na Escola Municipal Manoel José
Antunes, incluindo a necessidade de substituição de portas.
Sabendo da
necessidade de reformas na referida escola, deveria a Administração ter
providenciado a licitação. Mesmo após a decisão administrativa para contratar
os serviços de reparo no telhado, haveria tempo suficiente de realizar a
licitação.
Como exemplo, citamos
o convite 015/2007, que consta às fls. 186/305 dos autos. Em apenas 16 dias a
Administração concluiu a licitação – a autorização de abertura foi realizada no
dia 16 de maio de 2007 (fl. 194) e no dia 1º de junho de 2007 a Administração já
tinha os extratos dos contratos formalizados (fls. 274/275).
Desta forma, pela não
caracterização da situação emergencial com urgência de atendimento e, ainda,
pela inclusão no objeto contratual de materiais e serviços sem qualquer
correlação com a suposta emergência, iregular é a dispensa de licitação nº
15/2007.
b)
Dispensa de Licitação nº 17/2007
A Dispensa de
Licitação nº 17/2007 tem por objeto a reforma da cobertura, pavimentação,
portas e alvenaria do Bloco A, com 428,52 m2, da Escola Municipal Manoel José
Antunes.
Apresentamos a
seguir, a cronologia dos fatos, de acordo com os documentos que constam dos
autos:
No dia 27 de março de 2007 o Senhor
Secretário de Planejamento solicitou a reforma da cobertura, pavimentação,
portas e alvenaria do Bloco A, da Escola Municipal Manoel José Antunes (fl.
80v).
No dia 12 de abril de 2007 foi elaborada
planilha de orçamento sintética com a identificação dos materiais e serviços
necessários para a reforma da cobertura, pavimentação, portas e alvenaria do
Bloco A (fls. 111/113);
No dia 19 de abril de 2007 o processo foi
protocolizado e encaminhado para o DEPTº de Patrimônio (fls. 80 e 114);
No dia 25 de abril de 2007, foi realizado o
Laudo de Vistoria Técnica (fl. 82), onde consta nas Recomendações “A situação
requer especial atenção, pois tais manifestações se progridem geometricamente.
Esta comissão solicita a interdição total
da edificação da Escola, por constituir risco aos usuários, da mesma forma
que requer à Secretaria de Educação deste município que providencie os reparos
necessários na estrutura do telhado e na cobertura de telhas.”
No dia 26 de abril de 2007 o Senhor
Secretário de Planejamento encaminha o laudo para o Senhor Secretário de
Educação (fls. 81);
No dia 15 de junho de 2007 a empresa Formato
Ind. de Madeiras Ltda elaborou orçamento dos serviços (fl. 98);
No dia 02 de julho de 2007 foi efetuada a
declaração de publicação de processo licitatório (fl. 104/105), o aviso de
licitação – na verdade da dispensa de licitação (fl. 106), a justificativa da
dispensa e a aprovação da dispensa de licitação (fl. 109), a homologação da
dispensa de licitação (fl. 110), a adjudicação (fl. 108);
No dia 20 de julho de 2007 foi elaborado
contrato (fls. 115/117);
Cabe ainda o
registro, que o Memorial Descritivo (fls, 92/97) e o orçamento apresentado pela
empresa Delt Engenharia e Construções Ltda (fls. 99/101) não tem data de
emissão.
Na dispensa de
licitação nº 17/2007, entre a data da solicitação da reforma da cobertura do
Bloco A da Escola Municipal Manoel José Antunes e a data da formalização do
contrato transcorreram 115 dias.
Este longo prazo entre
a identificação do problema e a formalização do contrato denota que a
Administração errou ao optar pelo caminho da dispensa de licitação, por
absoluta falta de amparo legal.
Neste caso, também
foi aumentado o objeto do contrato, incluindo, além da reforma do telhado,
serviços como colocação de forro, substituição de portas (completa) e
pavimentação, caracterizando uma reforma geral no Bloco A da referida Escola.
Assim, as mesmas
razões e fundamentos citados na análise da dispensa de licitação nº 15/2007 –
letra a deste item, se aplicam para
a dispensa de licitação 17/2007, devendo a mesma ser considerada irregular.
c)
Dispensa de Licitação nº 21/2007
A Dispensa de
Licitação nº 21/2007 tem por objeto a realização de Serviços de Instalação
Elétrica na Escola Municipal Manoel José Antunes.
Apresentamos a
seguir, a cronologia dos fatos, de acordo com os documentos que constam dos
autos:
No dia 12 de março foi elaborado (última
atualização) o Desenho com a Planta Baixa, Localização quadro de cargas e
Diagrama unifilar da Escola Municipal Manoel José Antunes (fl. 307);
No dia 23 de abril de 2007 foi elaborada
planilha de orçamento sintética (mesma da Dispensa de Licitação nº 15/2007)
onde consta os serviços de Instalação Elétrica (fls. 179/180);
No dia 31 de maio de 2007 o processo foi
protocolizado (fls. 306);
No dia 29 de junho de 2007 a empresa Contato
Com. e Instalação de Materiais Elétricos Ltda. elaborou orçamento (fl. 324/325);
No dia 20 de julho de 2007 foi efetuada a
declaração de publicação de processo licitatório (fl. 328/329), o aviso de
licitação – na verdade da dispensa de licitação (fl. 330) e a justificativa da
dispensa e a aprovação da dispensa de licitação (fl. 332).
No dia 23 de julho de 2007 foi efetuada a
homologação da dispensa de licitação (fl. 333) e a adjudicação (fl. 334).
No dia 30 de julho de 2007 foi efetuado o
empenho orçamentário (fl. 318) e o contrato (fls. 308/310);
Cabe ainda o
registro, que os documentos a seguir não têm data de emissão: orçamento apresentado
pelas empresas Ceia Consultoria e Empreendimentos e Assessoria (fls. 322) e IAN
– Tel Elétrica e Telefonia Ltda (fl. 323).
Na dispensa de
licitação nº 21/2007, entre a data da conclusão do Desenho das instalações elétricas
da Escola Municipal Manoel José Antunes (fl. 148) e a data da formalização do
contrato (fls. 149/151), se passaram 140 dias.
Mais uma vez, resta
demonstrado que havia tempo mais que suficiente para a realização do
procedimento licitatório.
Neste caso, a
situação é ainda mais grave porque sequer existiram motivos para a contratação direta
por dispensa de licitação. Simplesmente a Administração fez a dispensa de
licitação sem qualquer fundamento ou justificativa.
Desta forma, pelas
mesmas razões e fundamentos citados na análise da dispensa de licitação nº
15/2007 – letra a deste item, deve a
dispensa de licitação nº 21/2007 ser considerada irregular.
d)
Dispensa de Licitação nº 19/2007
A Dispensa de
Licitação nº 19/2007 tem por objeto a reforma da cobertura, do pavimento térreo
e substituição de divisórias e portas da CEI Chapeuzinho Vermelho.
Apresentamos a
seguir, a cronologia dos fatos, de acordo com os documentos que constam dos
autos:
No dia 06 de junho de 2007 o processo foi
protocolizado (fls. 119);
No dia 10 de junho de 2007, foi realizado o
Laudo de Vistoria Técnica (fl. 120/121), onde consta nas Recomendações “A situação requer especial atenção, pois
tais manifestações se progridem geometricamente. Esta comissão solicita
providências no intuito de se reparar as peças comprometidas de acordo com a
descrição abaixo:
-
reforma do pavimento téreo – 322,60 m2
-
substituição todas as telhas de brro – tipo francesa
-
substituir toda a estrutura de madeira
-
colocar calhas nos locis definidos em projeto
-
reforma das instação elétrica e hidráulica
-
nas salas de repouso I e II, substituir divisória de madeira por divisória de
MDF duplas, para isolamento acústico
-
trocar 03 un de caixas de portas e 05 un de portas 0,80 x 2,10 e 15 fechaduras.”
No dia 27 de junho de 2007 foi elaborada
planilha de orçamento sintética com a identificação dos materiais e serviços
necessários para a reforma (fls. 129/130);
No dia 29 de junho de 2007 o Senhor
Secretário de Planejamento solicitou a reforma da cobertura, do pavimento
térreo e substituição de divisórias e portas da CEI Chapeuzinho Vermelho (fl.
119v).
No dia 18 de julho de 2007 a empresa Formato
Ind. de Madeiras Ltda elaborou orçamento (fl. 132);
No dia 20 de julho de 2007 a empresa Madeiras
Cardoso elaborou orçamento (fl. 133);
No dia 02 de agosto de 2007 foi efetuada a
homologação da dispensa de licitação (fl. 142), a adjudicação (fl. 143);
No dia 16 de agosto de 2007 foi elaborado
contrato (fls. 135/137);
Cabe ainda o
registro, que o Memorial Descritivo (fls, 122/126) não tem data de emissão.
Neste caso, chama
atenção o fato de que o Laudo de Vistoria Técnica (fls. 120/121), que
supostamente fundamentou a dispensa de licitação, nas recomendações apenas
“solicita providências no intuito de se reparar as peças comprometidas de
acordo com a descrição abaixo: (...)”, não apontando qualquer emergência de
atendimento ou interdição da escola.
Trata-se de vistoria
ordinária para dimensionar os serviços necessários para reforma da escola e que
deveria ser utilizado para a elaboração do memorial descritivo que integraria o
procedimento licitatório.
Todavia, optou a
Administração por realizar a dispensa de licitação, sob alegação de emergência
com urgência de atendimento.
O mesmo problema
apontado nas análise das dispensas acima ocorre nesta contratação. Entre a data
do laudo de vistoria técnica (fl. 120) e a data da formalização do contrato
(fls. 135/137), se passaram 48 dias.
Este prazo, conforme
já demonstrado, é mais do que suficiente para a realização da licitação,
restando descaracterizada a urgência de atendimento.
Assim, deve a
dispensa de licitação nº 21/2007 ser considerada irregular pelas mesmas razões
e fundamentos citados na análise da dispensa de licitação nº 15/2007 – letra a deste item.
Ante o exposto deve
ser mantida a multa imposta em face da não caracterização da situação
emergencial com urgência de atendimento para as Dispensas de Licitações nºs 15,
17, 19 e 21/2007.
Em todos os casos,
houve a participação direta e decisiva do então Prefeito Municipal, Senhor
Carlos José Stüpp, quer seja na aprovação das dispensas de licitação (fls. 64,
109, 141 e 332), na homologação das dispensas de licitação (fls. 65, 110, 142 e
333), na adjudicação das dispensas de licitação (fls. 66, 108, 143 e 334), na autorização
para a realização da despesa (fls. 80, 118 e 146) e na assinatura dos respectivos
contratos (fls. 76/78, 115/117, 136/137 e 311/313).
Em todos os atos e
contratos acima elencados, quem firmou os documentos foi o Chefe do Poder
Executivo, restando evidenciado que o mesmo teve total conhecimento e ciência
dos fatos, com acompanhamento em todas as etapas. Isto é, foi o Chefe do Poder
Executivo que decidiu pela realização das Dispensas de Licitação e pela
contratação direta.
Importa, ainda,
registrar, que o Tribunal de Contas não apontou eventuais irregularidades nos
laudos técnicos de vistoria, nem os mesmos sugerem a realização de dispensa de
licitação.
Os problemas
ocorreram após a emissão dos laudos técnicos, quando a Administração decidiu
realizar as dispensas de licitação para contratar semanas e meses após o
conhecimento dos fatos, sob alegação de emergência, ou, ainda, aumentando o
escopo do objeto contratual além do que constava dos laudos.
Assim, resta afastada
a tese do Recorrente de falta de conhecimento técnico para contestar os laudos,
porquanto, a princípio, nada deveria ser contestado nos laudos. Ao contrário,
deveria a Administração ter seguido o que constava dos laudos, com a realização
do procedimento licitatório prévio.
Conforme demonstrado
com hialina clareza, as irregularidades foram cometidas na realização das
dispensas de licitações, quer seja porque não havia urgência de atendimento,
conforme a cronologia dos fatos demonstrou e, ainda, pela ampliação do escopo
do contrato além do indicado no laudo técnico de vistoria.
2.2.4
Ausência de orçamento detalhado em planilhas nas dispensas de licitação nºs 15,
17, 19 e 21/07 e no convite 015/2007 (item 6.2.4 do Acórdão)
Conforme consta do
Acórdão, as dispensas de licitações nºs 15, 17, 19 e 21/07 e o convite 015/2007
foram considerados irregulares ante a ausência de orçamento detalhado em
planilhas com a demonstração dos custos unitários, contrariando o disposto no
art. 7º, §§ 2º, II, 4º e 9º da Lei nº 8.666/93.
O recorrente alega em
suas razões que foi cumprido o disposto no art. 7º, §§ 2º, II, 4º e 9º da Lei
nº 8.666/93 com a juntada de planilhas no procedimento administrativo.
Reconhece que as
planilhas podem não estar suficientemente detalhadas como gostaria o Corpo
Técnico do Tribunal, mas afirma que há elementos, tanto no memorial descritivo
como nos orçamentos sintéticos, que possibilitam dimensionar o objeto e sua
extensão.
Pondera que seria
desarrazoado exigir um nível de detalhamento grande, já que se trata de
contratações emergenciais e no caso do Convite, por se tratar de procedimento
simplificado, onde a própria lei dispensa formalidades e reduz prazos.
A Lei nº 8.666/93, ao
tratar do orçamento detalhado em planilhas com a composição dos custos, assim
estabelece:
“Art. 7o As licitações para a execução de
obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em
particular, à seguinte seqüência:
....
§ 2o As obras e os serviços somente
poderão ser licitados quando:
....
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem
a composição de todos os seus custos unitários;
.....
§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no
objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de
quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do
projeto básico ou executivo.
.........
§ 9o O disposto neste artigo aplica-se
também, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação.”
Simples leitura no
dispositivo legal retro citado permite inferir que o mesmo não se aplica às
compras e sim, exclusivamente para licitações de execução de obras e serviços.
Ocorre que o convite
nº 015/2007 tem por objeto exclusivamente a compra de bens. Consta do objeto do
edital “O objeto da presente licitação é a contratação de pessoa jurídica para
o fornecimento de artigos de madeireira (...), conforme discriminados no Anexo
I deste edital”.
O Anexo I do edital
descreve 46 itens, todos para aquisição, não mencionando qualquer execução de
serviço ou obra.
As compras estão disciplinadas
nos arts 14 e seguintes da Lei e nada fala sobre a necessidade de juntar aos
autos orçamento detalhado em planilha com a composição dos custos unitários.
Logo, de plano resta
afastada a irregularidade apontada no convite 015/2007, porquanto se trata de licitação
para aquisição de bens e não, prestação de serviço ou execução de obra.
Assim, não há
qualquer irregularidade no processo do convite 015/2007 em face da ausência de
orçamento detalhado em planilha com a composição dos custos unitários.
Por outro lado, as
dispensas de licitações tem por objeto a execução de obras/serviços. Todavia, a
contratação foi realizada diretamente, sem o procedimento licitatório prévio, e
assim, a aplicação do art. 7º é limitada.
É que o art. 7º da
Lei trata das licitações para obras e serviços, detalhando todos os
procedimentos necessários. Sua aplicação para os casos de dispensa ou
inexigibilidade deve ser apenas naquilo que couber, conforme disposto no seu §
9º.
Nas licitações, a
principal finalidade do orçamento detalhado em planilhas é para propiciar aos licitantes
melhor dimensionamento do objeto para formulação das propostas em igualdade de
condições.
Nas dispensas, este
detalhamento perde importância, já que a escolha do contratado é feita de forma
direta. Também não se pode imaginar uma contratação emergencial onde os
procedimentos preliminares sejam burocráticos e demorados.
Nos ensinamentos de
Marçal Justem Filho[4]:
“ Dispensa
e inexigibilidade de licitação significam desnecessidade de preenchimento de
alguns requisitos e determinadas formalidades usualmente obrigatórias. Dito de
outro modo, dispensa e inexigibilidade são modalidades distintas de
procedimento de contratação.
Existirão
casos em que o próprio princípio da República afastará o cumprimento exato e
perfeito de todos esses requisitos. Suponha-se situação de emergência, que imponha imediata prestação de um
serviço ou execução de uma obra. Não
seria cabível exigir o sacrifício de bens ou de pessoas para promover,
previamente, projetos e orçamentos
detalhados. Isto não significa que a Administração esteja dispensada de
realizar uma estimativa dos custos e dos recursos. Deverá fazê-lo, ainda que de
modo sumário e compatível com a urgência verificada.” (grifo
nosso).
E sem adentrar no mérito da legalidade ou não
do procedimento, o que será analisado em outro item deste parecer, é o caso das
dispensas de licitações nºs. 15, 17, 19 e 21/07.
Trata-se de dispensas
de licitações realizadas sob a alegação de situação de emergência, onde foi
realizado orçamento prévio com planilha, todavia, não pormenorizadamente
detalhados todos os itens com os custos unitários.
Mas registre-se,
referidos orçamentos, acompanhado dos memoriais e planta, permitiam o dimensionamento
do objeto a executar e a correta formulação da proposta.
Desta forma,
considerando que o art. 7º da Lei nº 8.666/93 não se aplica aos procedimentos
de compras, que era objeto do convite 015/2007 e, ainda, que sua aplicação para
os casos de dispensa e inexigibilidade é apenas parcial, ainda mais quando se
trata de contratação emergencial, deve ser dado provimento ao recurso, para
anular o subitem 6.2.4 do Acórdão, com o conseqüente cancelamento da multa
imputada.
2.2.5
Emissão de nota fiscal no valor integral, dois dias após a assinatura do
contrato e antes da finalização dos serviços (item 6.2.5 do Acórdão)
Conforme consta do
Acórdão, foi considerado irregular procedimento na dispensa de licitação nº
21/07 com a emissão de nota fiscal no valor integral dois dias após a
assinatura do contrato e sem que os serviços estivessem finalizados,
contrariando o disposto nos arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/64.
O recorrente alega
que a simples emissão e recebimento da nota fiscal não caracteriza efetivo
pagamento e assim não houve afronta ao art. 62 da Lei nº 4.320/64 e nem ao
edital.
Efetivamente a nota
fiscal foi emitida no dia 1º de agosto de 2007, conforme se pode observar à fl.
320. Todavia, não existe no documento qualquer informação sobre o recebimento,
atestando que o serviço tenha sido prestado nesta data, tampouco qualquer
documento ou informação sobre a data do efetivo pagamento.
Em seu relatório, a
Equipe Técnica do Tribunal não fez qualquer menção sobre a data em que o
serviço foi recebido pela Administração, tampouco a data em que o mesmo foi
pago.
A simples emissão da
nota fiscal não caracteriza qualquer irregularidade. A Administração nem teria
como impedir que a empresa emitisse a nota fiscal. Trata-se de um ato
unilateral da empresa.
A irregularidade
estaria no recebimento do serviço antes de sua efetiva conclusão ou no
pagamento antes da sua formal liquidação. E estes fatos não restaram
demonstrados nos autos.
O recebimento das
obras e serviços está disciplinado no art. 73 da Lei nº 8.666/93:
“Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e
fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15
(quinze) dias da comunicação escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou
comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado,
assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que
comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no
art. 69 desta Lei;”
Como se pode notar, o
recebimento da obra ou serviço deve ser realizado após a execução do objeto
contratual. A simples emissão da nota não caracteriza o recebimento dos
serviços. Este deve ser feito mediante termo circunstanciado, o qual se sequer
consta dos autos.
No que se refere à
liquidação da despesa e ao pagamento, assim dispõe os arts. 62 e 63 da Lei nº
4.320/64:
“Art.
62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular
liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§
1° Essa verificação tem por fim apurar:
I
- a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III
- a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§
2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá
por base:
I
- o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II
- a nota de empenho;
III
- os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.”
De acordo com os
dispositivos legais acima, o pagamento somente pode ser realizado após a
liquidação da despesa, e esta depende da prestação efetiva do serviço.
Como não restou
demonstrado nos autos que o serviço foi recebido pela Administração antes da
sua efetiva realização e nem que houve o pagamento antes da liquidação da
despesa, inexiste a irregularidade apontada.
Desta forma, deve ser
dado provimento ao recurso por não restar demonstrado nos autos qualquer
afronta ao disposto nos arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/64 ante a simples emissão
de nota fiscal pelo contratado antes da conclusão dos serviços, com o
conseqüente cancelamento da multa imputada.
2.2.6
Ausência de projeto básico nas dispensas de licitação nºs 15, 17, 19 e 21/07 (item
6.2.6 do Acórdão)
Conforme consta do
Acórdão, as dispensas de licitações nºs 15, 17, 19 e 21/07 foram consideradas
irregulares ante a ausência de projeto básico, contrariando o disposto no art.
7º. § 2º, I, c/c § 9º, da Lei nº 8.666/93.
O recorrente alega
que os projetos básicos, compostos pelas plantas baixas, memoriais descritivos
e demais documentos correlatos, constam das dispensas de licitação.
Matéria similar já
foi analisada no item 2.2.4 deste parecer, onde se concluiu pela desnecessidade
de juntada de orçamento detalhado em planilhas de custos, e a conclusão que se
chega sobre o projeto básico é a mesma, pelas razões lá expostas.
Tratando-se de uma
contratação emergencial de serviços, por dispensa de licitação, a aplicação do
art. 7º deve ser apenas parcial. Numa situação de emergência, onde há riscos
para as pessoas ou para o patrimônio, não pode a Administrar postergar a
contratação, visando elaborar projetos ou planilhas detalhadas.
Neste caso, os
procedimentos formais detalhados no art. 7º, podem ser dispensados em parte,
consoante disposto no § 9º deste artigo, visando agilizar a contratação, já que
existe urgência no atendimento.
Isto não significa
que a contratação possa ser realizada sem qualquer detalhamento ou
dimensionamento do objeto de modo a caracterizar com exatidão a obra ou serviço
que se pretende realizar.
E este cuidado foi
tomado pela Prefeitura Municipal de Tubarão nas dispensas de licitações 15, 17,
19 e 21/2007, com a juntada em cada uma delas de memorial descritivo, planta,
planilha de materiais e serviços com os respectivos custos estimados.
Desta forma,
considerando que o art. 7º da Lei nº 8.666/93 aplica-se parcialmente e de forma
limitada para os casos de dispensa e inexigibilidade, ainda mais quando se
tratar de contratação emergencial, deve ser dado provimento ao recurso, para
anular o subitem 6.2.6 do Acórdão, com o conseqüente cancelamento da multa
imputada.
2.2.7
Ausência de publicação do extrato do contrato referente às dispensas de
licitação nºs 15, 17, 19 e 21/07 e convite 015/2007 (item 6.2.7 do Acórdão)
Conforme consta do
Acórdão, as dispensas de licitações nºs 15, 17, 19 e 21/07 e o convite nº
015/2007 foram considerados irregulares ante a ausência de publicação do
extrato do contrato, contrariando o disposto no art. 61, parágrafo único, da
Lei nº 8.666/93.
O recorrente em suas
razões alega que as publicações foram realizadas no mural dos “Avisos de
Licitação”, conforme disposto na Lei Orgânica do Município de Tubarão.
A
matéria já foi analisada no item 2.2.1 deste Parecer, aonde se chegou à
conclusão que a publicação das dispensas de licitações podem ser realizadas em
local público, conforme disposto no art. 111, parágrafo único da Constituição
do Estado, art. 82 da Lei Orgânica do Município de Tubarão e Prejulgado 1359
deste Tribunal de Contas.
Mesmo
entendimento deve ser adotado para os casos de publicações de extratos de
contratos, sendo admissível a publicação em local público.
Como
o Recorrente juntou no recurso documentos (fls. 26/29) dando conta que todas as
publicações das dispensas de licitações foram realizadas no “MURAL DEPTO MEIOS
SUPRIMENTOS”, resta atendido os dispositivos legais.
Desta forma,
considerando que o recorrente juntou documento informando que as publicações
foram realizadas no mural, e que este Tribunal de Contas tem aceitado referido
procedimento, consoante Prejulgado 1359, deve ser dado provimento ao recurso,
para anular o subitem 6.2.7 do Acórdão, com o conseqüente cancelamento da multa
imputada.
2.2.8
Ausência de justificativa do preço contratado, referente às dispensas de
licitação nºs 15, 17, 19 e 21/07 (item 6.2.8 do Acórdão)
Conforme consta do
Acórdão, as dispensas de licitações nºs 15, 17, 19 e 21/07 foram consideradas
irregulares ante a ausência de justificativa do preço contratado, contrariando
o disposto no art. 26, parágrafo único, III, da Lei nº 8.666/93.
O recorrente em suas
razões alega que os valores contratados são compatíveis com os preços
praticados no mercado regional e que os mesmos são de pequena monta e
referem-se a materiais e serviços comuns, sem qualquer complexidade.
Prossegue em suas
razões asseverando que são consultados os registros de fornecedores anteriores
para itens da mesma natureza ou de contatos com eventuais proponentes e que
inadvertidamente deixou-se de registrar os valores comparativos.
Compulsando os autos,
identificamos os seguintes documentos relacionados com planilhas de custos,
orçamentos e valores contratados:
a) Dispensa de Licitação
015/2007
|
Documento |
Fls. |
Valor |
|
Orçamento elaborado pela Administração |
23
e 27 |
66.069,41 |
|
Orçamento da empresa Helenilde de Aguiar Cardoso ME |
57/58 |
65.175,70 |
|
Orçamento da empresa Madeiras Cidade Azul* |
59 |
64.288,00 |
|
Contrato com empresa Helenilde de Aguiar Cardoso ME |
76/78 |
65.175,70 |
*
Orçamento não contempla porta, dobradiça, fechadura, forra, vista e correlatos.
b) Dispensa de Licitação 017/2007
|
Documento |
Fls. |
Valor |
|
Orçamento elaborado pela Administração |
112/113 |
116.104,87 |
|
Orçamento da empresa Formato Ind. de Madeiras Ltda. |
98 |
101.852,06 |
|
Orçamento da empresa Delt Eng. e Construções Ltda. |
99/101 |
113.640,89 |
|
Contrato com empresa Formato Ind. de Madeiras Ltda. |
115/117 |
101.852,06 |
c) Dispensa de Licitação 019/2007
|
Documento |
Fls. |
Valor |
|
Orçamento elaborado pela Administração |
129/131 |
55.231,53 |
|
Orçamento da empresa Formato Ind. de Madeiras Ltda. |
132 |
51.962,20 |
|
Orçamento da empresa Madeireira Cardoso |
133 |
55.068,60 |
|
Contrato com empresa Formato Ind. de Madeiras Ltda. |
135/137 |
51.962,20 |
d) Dispensa de Licitação 021/2007
|
Documento |
Fls. |
Valor |
|
Orçamento empresa Ceia Consult. Empreend. Asses. L |
161-163 |
15.669,08 |
|
Orçamento empresa Ian – Tel Eletrica e Telefonia Ltda. |
164 |
15.872,15 |
|
Orçamento empresa Contato Com Inst. Mater. Elétrico L |
165/166 |
17.150,25 |
|
Contrato empresa Ceia Consult. Empreend. Asses. L |
155/157 |
15.669,08 |
Como se pode notar, nas
três primeiras dispensas de licitações – 15, 17 e 19/2007, o valor contratado
estava abaixo do orçamento elaborado pela Administração e o fornecedor
escolhido foi o que apresentou o menor preço, à exceção da Dispensa nº 15/2007,
onde a empresa Madeiras Cidade Azul foi preterida tendo o menor valor aparente,
todavia a mesma deixou de cotar itens – portas e seus acessórios, o que
elevaria o valor do orçamento acima do escolhido. Na dispensa nº 021/2007
inexiste o orçamento da Administração, todavia, foi pesquisado o preço em três
empresas.
A justificativa do
preço se presta para assegurar que o valor da contratação está em conformidade
com os preços de mercado, ou, em outras palavras, que atende ao principio do
justo preço.
Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes[5]
nos ensina:
“
(...) justificar o preço é declarar, conforme o que for determinado em cada
inciso ou parágrafo do artigo que autoriza a contratação direta, se o valor
contratado é compatível com o de mercado, ou se é o preço justo, certo, que uma
avaliação técnica encontraria.”
E prossegue o
referido autor, ao comentar sobre a planilha de custos:
“(...)
se a Administração tiver procedido à sua elaboração, a justificativa de preço
poderá ser uma reiteração dos seus termos (...)”
Para concluir:
“Sendo
a base nas licitações a busca da proposta mais vantajosa e o tipo, como regra
geral, o menor preço, se o administrador elencar no processo os preços
encontrados e contratar o menor, será dispensável justificar a razão da escolha
do contratado.”
O valor contratado
estava abaixo do orçamento da Administração o que já justificaria o preço.
Todavia, a Administração juntou dois orçamentos nas dispensas 15, 17 e 19 e
três orçamentos na dispensa 21, e escolheu o de menor valor para contratar,
logo, o preço está justificado e a razão da escolha do contratado também.
Desta forma,
considerando que constava das dispensas de licitação o orçamento elaborado pela
Administração e o valor contratado ficou aquém deste valor e, ainda, que foram juntados
orçamentos de fornecedores e escolhido o de menor valor em cada contratação, resta
descaracterizada a infração ao art. 26, parágrafo único, III, da Lei nº
8.666/93, deve ser dado provimento ao recurso, para anular o subitem 6.2.8 do
Acórdão, com o conseqüente cancelamento da multa imputada.
2.3
Considerações Finais
Por fim, caso o E.
Tribunal Pleno venha a acolher este Parecer e considerando que todas as
irregularidades apontadas no Convite nº 015/2007 restaram sanadas após os
esclarecimentos e documentos juntados, deve ser modificado o item 6.6 do
Acórdão, para excluir a referida licitação do rol de processos irregulares para
Representar ao Ministério Público.
3. CONCLUSÃO
Diante
do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que o
Conselheiro Herneus de Nadal proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:
3.1. Conhecer
do Recurso de Reexame interposto nos termos do art. 80 da Lei Complementar nº
202, de 15 de dezembro de 2000, contra o Acórdão nº 1504/2009, exarado na
Sessão Ordinária de 30 de novembro de 2009, nos autos do Processo nº RLA
08/00216385, e no mérito dar provimento parcial para:
3.1.1. Anular
os itens 6.2.1, 6.2.4, 6.2.5, 6.2.6, 6.2.7 e 6.2.8 do Acórdão Recorrido, com o
conseqüente cancelamento das respectivas multas imputadas;
3.1.2. Modificar
o item 6.6 do Acórdão Recorrido, que passa a ter a seguinte redação:
3.1.2.1. Representar ao Ministério Público, após o
trânsito em julgado, na forma do disposto no art. 99 do Regimento Interno,
acerca das irregularidades descritas no Relatório DLC n. 192/08, relacionadas
com as Dispensas de Licitação ns. 015, 017, 019 e 021/07, para conhecimento
dos fatos apurados por este Tribunal e tomada de providências que julgar
pertinentes;
3.1.3. Ratificar
os demais termos do Acórdão Recorrido.
Consultoria Geral, em 29 de agosto de
2011.
Wilson Dotta
Analista Técnico Administrativo II
De acordo:
JULIANA FRITZEN
COORDENADORA
Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo.
Sr. Relator Conselheiro Herneus de Nadal, ouvido preliminarmente o Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas.
HAMILTON HOBUS HOEMKE
CONSULTOR GERAL
[1] Justen Filho, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15ª Ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 238
[2]
Fernandes, Jorge Ulisses Jcoby. Contratação Direta Sem
Licitação. 6ª Ed. Belo
Horizonte: Fórum, 2006, p. 365
[3] Op. Cit. P. 379
[4] Op. Cit. p 116.
[5] Op. Cit. P. 754-759.