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Processo
nº: |
CON-11/00168408 |
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Unidade
Gestora: |
Câmara Municipal de Içara |
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Interessado: |
Darlan Bitencourt Carpes |
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Assunto:
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Fornecimento de uniforme para servidores da
Câmara Municipal e concessão de verba de gabinete aos Vereadores |
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Parecer
Nº: |
COG - 254/2011 |
Fornecimento de
uniforme para servidores e estagiários.
Estágio.
Atividade imbuída de natureza acadêmica e não
profissional. Ausência de vínculo empregatício com a administração pública.
Permanência de caráter transitório.
Despesa com compra de uniformes que se mostra descabida
diante do Princípio da Razoabilidade.
Serviço de recepção,
copa e limpeza.
Identificação dos servidores através de indumentária
própria.
Atividade que, mesmo não sendo finalística, serve como
meio de alcançá-la.
Possibilidade da despesa se respeitados os princípios da
admistração pública.
Sr. Consultor,
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de
1-
Pode
a Câmara, em tese, custear o fornecimento de uniforme para servidores
estatutários e estagiários dos serviços de recepção, copa e limpeza da Casa,
para o fim de facilitar a identificação e conveniência na execução do serviço?
2-
Ainda
em tese, pode a Câmara instituir a chamada “Verba de Gabinete” aos Senhores
Vereadores? Qual a forma e requisitos legais?
Juntou-se parecer jurídico[1]
acerca da matéria, o qual concluiu pela inviabilidade da concessão dos
uniformes aos servidores e estagiários e invocou o Prejulgado 1220, desta Corte
de Contas para justificar a verba de gabinete.
É o breve relatório.
1.1 PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
Prefacialmente, cabe a análise das formalidades inerentes às consultas, definidas no art. 104 do Regimento Interno desta Corte de Contas (Resolução nº TC-06/2001), in verbis:
Art. 104 - A consulta deverá
revestir-se das seguintes formalidades:
I - referir-se à matéria de
competência do Tribunal;
II - versar sobre interpretação
de lei ou questão formulada em tese;
III - ser subscrita por
autoridade competente;
IV - conter indicação precisa da
dúvida ou controvérsia suscitada;
V - ser instruída com parecer da
assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.
Os requisitos de
admissibilidade foram atendidos, pois a matéria tratada é de competência do
TCE, o objeto da consulta pode ser abordado como questão em tese, foi subscrita
por autoridade competente, houve indicação precisa da dúvida e foi juntado
parecer jurídico.
Do exame de admissibilidade resta evidenciada a plena satisfação do artigo 104 da Resolução nº TC-06/01, o que autoriza esta Consultoria Geral bem como o Exmo. Sr. Conselheiro Relator propugnar, preliminarmente, pelo conhecimento parcial da consulta.
2. ANÁLISE
Ensina Hélio Saul Mileski[2]:
Como a resposta à consulta não corresponde à decisão de nível jurisdicional do Tribunal de Contas, envolvendo julgamento ou exame de legalidade para fins de registro, mas sim o posicionamento técnico-jurídico do órgão fiscalizador sobre determinada matéria, a resposta oferecida pelo Tribunal de Contas tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.
Nesse sentido, assim dispõe o § 3º, do art. 1º, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas (Lei Complementar nº 202/2000):
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição e do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:
...
§3º As decisões do Tribunal de Contas em processo de consulta, tomadas por no mínimo dois terços dos Conselheiros que o compõem, têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese.
Quanto ao mérito da
consulta, indaga-se se possível o fornecimento de uniforme a servidores e
estagiários da Câmara Municipal e a instituição de verba de gabinete aos
vereadores, com requisitos pertinentes.
Inicia-se a análise
em relação à concessão de uniformes para in
fine ser feita a abordagem da verba de gabinete.
2.1. CONCESSÃO
DE UNIFORME
Pretende a Casa
Legislativa de Içara custear o fornecimento de uniforme para servidores
estatutários e estagiários dos serviços de recepção, copa e limpeza com a
finalidade de facilitar a identificação e conveniência na execução do serviço.
De antemão pode-se
dizer que nos órgãos públicos é comum o uso de uniforme em serviços como os
citados pelo consulente, ou seja, recepção, copa e limpeza. Porém, essa
situação é mais usual quando os serviços são terceirizados, sendo os uniformes
fornecidos pela empresa contratada. Na situação apresentada pelo consulente,
entretanto, os serviços não são terceirizados e os próprios servidores e
estagiários da Câmara usariam a vestimenta identificadora, daí a necessidade da
concessão diretamente pelo Poder Público.
Em primeiro lugar, faremos
análise da concessão dos uniformes para os estagiários, como se verifica a
seguir.
2.1.1. CONCESSÃO
DE UNIFORME PARA ESTAGIÁRIOS
Para verificação da
pertinência em uniformizar os estagiários, cabem algumas colocações a respeito
do estágio, propriamente dito.
A definição de
estágio pode ser retirada da Lei Federal nº 11.788, de 25/09/2088, que dispõe
sobre o estágio de estudantes, como se vê:
Art. 1o
Estágio é ato educativo escolar supervisionado, desenvolvido no ambiente de
trabalho, que visa à preparação para o trabalho produtivo de educandos que
estejam frequentando o ensino regular em instituições de educação superior, de
educação profissional, de ensino médio, da educação especial e dos anos finais
do ensino fundamental, na modalidade profissional da educação de jovens e
adultos.
§ 1o
O estágio faz parte do projeto pedagógico do curso, além de integrar o
itinerário formativo do educando.
§ 2o
O estágio visa ao aprendizado de competências próprias da atividade
profissional e à contextualização curricular, objetivando o desenvolvimento do
educando para a vida cidadã e para o trabalho.
...
Sobre a matéria, vale citar
Horácio Augusto Mendes de Souza[3]:
Desde logo, vale frisar que existe uma
conexão sistemática e teleológica entre a atividade de estágio, enquanto
processo socioeducacional-profissional e o desempenho das atividades
administrativas do Estado.
Destarte, o estágio junto à Administração
Pública representa projeção concretizadora do princípio constitucional da
valorização do trabalho humano (CR/88, art. 1º, IV), viabilizando, inclusive,
ao cidadão-estagiário, por meio da participação nas
atividades do Poder Público (CR/88, art. 1º, parágrafo único), o
desenvolvimento de valores ético-jurídicos, como, por exemplo, o sentimento
republicano (CR/88, art. 1º, caput), a obrigação de solidariedade
(CR/88, art. 3º, I), a afirmação da liberdade de expressão intelectual,
artística, científica e de comunicação (CR/88, art. 5º, IX), dentre outros.
Ademais, como adiantado acima, a atividade de
estágio se constitui em projeção concreta do princípio constitucional do
desenvolvimento socioeconômico do cidadão, que se apresenta como um dos
objetivos constitucionais fundamentais da República Federativa do Brasil
(CR/88, art. 3º, II), por meio, inclusive, do desempenho das atividades
administrativas do Estado, cuja participação do estagiário é
extremamente relevante, como forma simultânea de auxílio e aprendizado junto ao
Poder Público.
Merece relevo, também, que a atividade de
estágio representa etapa essencial do processo socioeducacional-profissional,
como projeção concretizadora dos direitos fundamentais à educação e ao trabalho
(CR/88, art. 6º, caput), tutelando-se, na matriz constitucional, o
direito à aprendizagem adequada (CR/88, art. 7º, XXXIII).
O objetivo do estágio
é o aspecto pedagógico e a atividade desenvolvida pelo estudante é imbuída de
natureza acadêmica e não profissional, muito embora estejam sendo transmitidos
elementos de uma profissão. Como definido pela Lei Federal nº 11.788/2008,
acima citada, “visa à preparação para o trabalho produtivo de educandos”.
Não há vínculo
empregatício, ainda que o estágio seja remunerado. O art. 3º da Lei Federal nº
11.788/2008, dispõe:
Art. 3o
O estágio, tanto na hipótese do § 1o do art. 2o
desta Lei quanto na prevista no § 2o do mesmo dispositivo,
não cria vínculo empregatício de qualquer natureza, observados os seguintes
requisitos:
...
No art. 12 da mesma lei, enfatiza-se
novamente:
§ 1o
A eventual concessão de benefícios relacionados a transporte, alimentação e
saúde, entre outros, não caracteriza vínculo empregatício.
Além disso, o
estágio tem prazo máximo de dois anos, exceto quando se tratar de estágio para
portador de deficiência, como se verifica na Lei Federal nº 11.788/2008:
Art. 11. A
duração do estágio, na mesma parte concedente, não poderá exceder 2 (dois)
anos, exceto quando se tratar de estagiário portador de deficiência.
Como se
infere, o estagiário não pode ser comparado a um servidor, a sua presença no
órgão público é temporária, com carga horária, muitas vezes, inferior à carga
horária dos servidores da casa[4] e
a finalidade é aprender as atividades de uma profissão, sem vínculo
empregatício com a instituição.
Outrossim, o
cedente compromete-se a oferecer condições que propiciem o aprendizado por
parte do estudante, como se averigua da lei já citada:
Art. 9o
As pessoas jurídicas de direito privado e os órgãos da administração pública
direta, autárquica e fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, bem como profissionais liberais de nível
superior devidamente registrados em seus respectivos conselhos de fiscalização
profissional, podem oferecer estágio, observadas as seguintes obrigações:
I – celebrar termo de
compromisso com a instituição de ensino e o educando, zelando por seu
cumprimento;
II – ofertar
instalações que tenham condições de proporcionar ao educando atividades de
aprendizagem social, profissional e cultural;
...
Assim, sem entrar no
mérito da pertinência da prestação do estágio junto aos serviços de recepção,
copa ou limpeza, como pretende o consulente, o que não nos parece o mais
adequado, ainda mais em se tratando de alunos de nível superior, atendo-nos
somente à pergunta formulada em relação ao fornecimento de uniformes para os
estagiários, respondemos objetivamente que não é possível. A resposta baseia-se
no Princípio da Razoabilidade, acima de tudo. A vestimenta seria fornecida a
estudante que não possuí vínculo com a administração pública, com permanência
temporária no órgão, a qual pode inclusive ser interrompida a qualquer momento
e com carga horária muitas vezes inferior a carga horária dos outros
servidores. Por todos esses motivos não se mostra adequada realização de
despesa para a compra de tais roupas.
2.1.2.
CONCESSÃO DE UNIFORME
PARA SERVIDORES
Iniciando a análise
relacionada ao fornecimento de uniforme a servidores que atuam na recepção,
copa e limpeza, a priori devem ser
observadas as finalidades da Câmara de Vereadores.
As duas funções
precípuas do Legislativo Municipal são legislar e fiscalizar, conforme inciso
XI do art. 29 e art. 31 da CF. José Afonso da Silva[5],
classifica as atribuições da Câmara Municipal em quatro grupos, quais sejam:
I. a função
legislativa que é exercida com a participação do Prefeito. No exercício
dessa função é que ela legisla sobre as matérias de competência do Município.
Por meio dela se estabelecem, como todos sabem, as leis municipais, e se
cumpre, no âmbito local, o princípio da legalidade a que se submete a
Administração (art. 37). A lei orgânica do Município indica as matérias de competência
legislativa da Câmara. Deverá também estabelecer o processo legislativo das
leis em geral assim como do orçamento, não sendo lícito à Constituição do
Estado cuidar dessa matéria, como algumas fizeram;
II. a função
meramente deliberativa por meio da qual a Câmara exerce atribuições de sua
competência privativa que envolvem a prática de atos concretos, de resoluções
referendárias, de aprovação, de autorização, de fixação de situações, de
julgamento técnico, que independem de sanção do Prefeito, as quais também são
indicadas pela lei orgânica própria;
III. a função
fiscalizadora, de grande relevância, tanto que é prevista na Constituição,
que declara que a fiscalização financeira e orçamentária do Município será
exercida pela Câmara Municipal, mediante controle externo, com auxílio do
Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios
(que também é órgão estadual), onde houver, mantidos assim os Tribunais de
Contas Municipais já existentes, ou seja, os das Capitais de São Paulo e Rio de
Janeiro, vedada, porém, a criação de outros ou de Conselhos de Contas
municipais, ou seja, Conselho de Contas como órgãos de Município (art. 31).
Acrescenta-se que as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição dos contribuintes, para exame e apreciação e qualquer
cidadão poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos que a lei orgânica ou
mesmo a lei ordinária local deverá estatuir. Mas a atividade fiscalizadora da
Câmara efetiva-se mediante vários mecanismos, tais como pedido de informações
ao Prefeito, convocação de auxiliares direitos deste, investigação mediante
comissão especial de inquérito, tomada e julgamento das contas do Prefeito,
observando-se que só por voto de dois terços de seus membros pode ela rejeitar
o parecer prévio do órgão de Contas competente;
IV. a função
julgadora pela qual a Câmara exerce um juízo político, quando lhe cabe julgar
o Prefeito e os Vereadores por infrações político-administrativas reguladas na
respectiva lei orgânica, não vigorando mais os arts. 4º a 8º do Decreto-Lei nº
201/67 que as previam, que ficaram superados pela Constituição de 1988,
especialmente pelo seu art. 29. As leis orgânicas variaram bastante sobre o
tema. Muitas delas, como as de Belo Horizonte e São Paulo, copiaram o texto
pertinente do Decreto-Lei nº 201. Outras, como as de Fortaleza e Teresina,
disseram que são infrações político-administrativas do Prefeito as previstas na
lei federal! Há as omissas como as de Belém e Salvador; esta chega a afirmar,
no art. 54, II, "a", que o Prefeito perderá o cargo por cassação
através do voto de dois terços dos membros da Câmara Municipal quando incidir
em infração político-administrativa, nos termos do art. 56, mas este artigo
trata de coisa diferente e não localizamos a matéria em outro lugar. Há aquelas
que imitam o esquema da responsabilidade do Presidente da República, sem
perceber que há diferenças marcantes a considerar. Observe, finalmente, que a
função julgadora da Câmara só se refere às infrações político-administrativas,
porque o julgamento dos crimes comuns e de responsabilidade (Decreto-Lei nº
201, arts. 1º e 2º, que continuam em vigor) é de competência do Tribunal de Justiça
do Estado (Constituição Federal, art. 29, VIII).
21 A essas podemos
ainda acrescentar outra, que é o exercício do poder constituinte municipal,
pois a lei orgânica própria estabelece regras para ser emendada, atribuindo à Câmara
competência para tanto. Com isso também, como se vê, a lei orgânica própria
assume uma característica de certa rigidez, pois como só pode ser elaborada
com o voto de dois terços da Câmara, igualmente só poderá ser alterada com
igual quorum. Assim, as leis locais contrárias à lei orgânica serão
ilegítimas e inválidas, desde que assim seja declarada pelo Judiciário, por via
indireta, não estando prevista na Constituição Federal a possibilidade de ação
direta de ilegitimidade da lei local em face da lei orgânica do Município. Se
o nosso Poder Judiciário fosse um pouco mais aberto à defesa do espírito das
Constituições, bem que poderíamos sustentar a possibilidade de a Constituição
do Estado estatuir perante o Juiz da Comarca competente o ajuizamento de ação
direta de ilegitimidade de lei ou ato normativo municipal em face da sua
própria lei orgânica, com recurso para o Tribunal de Justiça.
Por
certo que a administração dos próprios serviços da Câmara enseja ainda outras
atividades, as quais são fundamentais no sentido de possibilitar a consecução
da função finalística. Essas atividades, ainda que acessórias, certamente devem
repudiar o caráter desnecessário e dispendioso na sua execução. A respeito do
assunto, há prejulgados desta Casa, como se vê:
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Prejulgado 679[6] |
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É defeso à Câmara de Vereadores realizar despesa pública
fora da finalidade de suas funções de legislar, fiscalizar, assessorar o Poder
Executivo e administrar os seus próprios serviços.
É facultado à Câmara
Municipal veicular mensagens em jornal, rádio e televisão, de interesse
histórico, comemorativo ou comunitário, atendidos os pressupostos constantes
do inciso XXI e parágrafo 1º do art. 37 da Constituição Federal. |
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Prejulgado
742[7] |
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1. É vedado à Câmara de Vereadores realizar Despesa Pública
fora da finalidade de suas funções de legislar, fiscalizar, assessorar o
Poder Executivo e administrar os seus próprios serviços. |
A manutenção dos
serviços básicos da Câmara de Vereadores é tratada ainda no Prejulgado 949, mas
fazendo referência aos cargos e forma de provimento, ou seja, matéria afeta à
admissão de pessoal. No mesmo sentido também é o Prejulgado 1136.
Sem nos aprofundarmos
na matéria e mantendo o foco na possível compra de uniforme para os servidores,
deve-se, antes de tudo, definir se o uso da vestimenta na execução de
determinados serviços está intrinsecamente ligada às finalidades da Câmara de
Vereadores.
Como afirmado
anteriormente, é comum o uso de uniforme em serviços de recepção, copa e
limpeza.
Se a Câmara busca a
qualidade no atendimento ao cidadão, assim como, a higiene da execução dos
serviços, preservando os próprios servidores, parece acertada a vestimenta
específica. Mesmo que não seja enquadrada como atividade principal, é um meio
de alcançá-la.
O Tribunal de Contas
do Mato Grosso já respondeu consulta semelhante a ora apreciada, nos seguintes
termos:
RESOLUÇÃO
DE CONSULTA N.º 23/2011[8]
Ementa:
CÂMARA MUNICIPAL DE ALTA FLORESTA. CONSULTA. FORNECIMENTO DE UNIFORMES
FUNCIONAIS. DISCRICIONALIDADE. POSSIBILIDADE DESDE QUE ATENDIDOS REQUISITOS. 1)
É possível o fornecimento de uniformes funcionais por parte do poder público a
servidores públicos desde que exista ato regulamentar disciplinando, no mínimo,
que: a) o fornecimento de uniformes deve respeitar ao princípio da igualdade,
sendo acessível a todos àqueles que estiverem na mesma ocupação; b) os modelos
e padrões dos uniformes devem evitar cores, nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal ou partidária; c) instituição de “termos de
responsabilidade” onde os servidores se responsabilizariam pelo bom uso, zelo,
guarda, conservação e limpeza dos uniformes; e, d) previsão de ressarcimento ao
erário nos casos de perda ou perecimento dos uniformes, desde que, comprovada a
culpa do servidor; 2) Na classificação das despesas com as aquisições de
uniformes prontos e acabados, tecidos e aviamentos e serviços de confecção,
devem ser observadas as regras definidas pela Secretaria do Tesouro Nacional;
3) Exige-se do Poder Público, ao autorizar a realização da despesa aqui
tratada, que observe a razoabilidade e a proporcionalidade entre os custos e os
benefícios auferidos pela coletividade, bem como, o regramento licitatório e
contratual estabelecido pela Lei n.º 8.666/93.
Do
mesmo modo, entendemos que não há óbices à instituição de indumentária
específica para o desempenho de determinadas funções dentro da Câmara de
Vereadores, desde que observados os seguintes princípios da administração
pública:
-
Legalidade – a compra dos uniformes deve estar adstrita à legislação
pertinente, em especial aos ditames do Estatuto Licitatório, Lei nº 8.666/1993,
resultando no cumprimento de outro princípio, qual seja, o da Publicidade;
-
Impessoalidade – os uniformes não poderão remeter à promoção pessoal ou
partidária;
-
Motivação – a compra dos uniformes deve ser justificada, a ponto de descartar o
caráter desnecessário da despesa;
-
Economicidade – deve-se buscar o menor custo possível na compra dos uniformes,
aliado por certo, à qualidade e celeridade;
-
Interesse público – aqui deve sopesar o retorno à população. Se o uso de uniforme
resultar em qualidade no atendimento de modo e satisfação da população,
evidencia-se o interesse público.
Certamente,
que todos os demais princípios da administração pública devem ser cumpridos,
quer sejam eles expressos ou reconhecidos.
Enfim,
deve ser analisado o resultado que tal despesa traria, afastando o caráter
eminentemente desnecessário e dispendioso da mesma.
2.2. VERBA DE GABINETE
Outra questão apresentada na consulta diz
respeito à instituição da verba de gabinete aos senhores Vereadores e requisitos
relacionados à mesma.
Sobre a verba de gabinete importante
consignar que o Prejulgado 1120, o qual trata da matéria, é objeto de Recurso
de Reexame[9]
em que se busca a revogação da orientação firmada. Outrossim, a matéria está
sendo abordada ainda no processo
Desta feita, é salutar que se aguarde o
deslinde dos dois processos.
3. CONCLUSÃO
Diante do
exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que o
Auditor Gerson dos Santos Sicca proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:
3.2.1.
Com base no Princípio da Razoabilidade não se
mostra adequada realização de despesa com compra de uniforme para estagiários,
quer pela natureza acadêmica e não profissional da atividade prestada, quer
pela ausência de vínculo empregatício com a administração pública, bem como,
pelo caráter transitório da permanência junto ao órgão público.
3.2.2. A compra de uniforme para
servidores que prestam serviço de recepção, copa e limpeza, apesar de não
representar uma atividade finalística da Câmara de Vereadores, é um meio de
alcançá-la diante da melhoria no serviço prestado ao cidadão. É possível se
adstrita à legislação pertinente, em especial aos ditames do Estatuto
Licitatório, Lei nº 8.666/1993, o uniforme não apresente promoção pessoal ou
política, a necessidade da realização da despesa apresente motivação, sejam
evitados o caráter desnecessário e dispendioso na realização da despesa e que
haja interesse público.
Consultoria Geral, em 20 de setembro de
2011.
ADRIANA
REGINA DIAS CARDOSO
AUDITOR
FISCAL DE CONTROLE EXTERNO
De acordo. Encaminhem-se os Autos à elevada consideração
do Exmo. Sr. Relator Auditor Gerson dos Santos Sicca, ouvido preliminarmente o
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
HAMILTON HOBUS HOEMKE
CONSULTOR
GERAL
[1] Parecer de fls. 04/05.
[2] MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 362
|
[3] SOUSA, Horácio Augusto Mendes de.
Considerações sobre o regime jurídico do estágio na Administração Pública
após a Lei nº 11.788/2008. Biblioteca Digital Fórum Administrativo
- Direito Público - FA, Belo Horizonte, ano 9, n. 102, ago. 2009.
Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=61980>.
Acesso em: 20 junho 2011. |
[4] Carga horária definida no art. 10,
incisos I e II da Lei nº 11.788/2008.
|
[5]SILVA, José Afonso
da. O regime constitucional dos Municípios. Biblioteca Digital A&C -
Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte,
ano 10, n. 42, out./dez. 2010. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid>.
Acesso em: 21 junho 2011. |
[6] Processo: CON-TC0227207/77. Parecer:
COG-512/97. Origem: Câmara Municipal de
Blumenau. Relator: Conselheiro Antero Nercolini. Data da sessão: 26/05/1999
[7] Processo: CON-TC6697901/92. Parecer: COG-413/99. Origem: Câmara Municipal de Descanso. Relator: Conselheiro Antero Nercolini. Data da sessão: 18/08/1999.
[8] Processo nº 1.202-5/2011.
Interessado: Câmara Municipal de Alta Floresta. Assunto: Consulta. Relator:
Conselheiro Domingos Neto.
[9] Recurso de Reexame nº 10/00265835. Relator: Conselheiro Julio