Processo:	CON-11/00182818
Unidade Gestora:	Empresa Municipal de Água e Saneamento de Balneário Camboriú - EMASA
Interessado:	Ney Emílio Clivatti
Assunto:	Execução de Dívidas Ativas - valor irrisório. Prescrição do débito de valor inscrito em dívida ativa causa responsabilidade ao Servidor-Administrador.
Parecer Nº:	COG - 145/2011

Execução fiscal de baixo valor. Não ajuizamento. Previsão em lei municipal.

O Administrador Público poderá deixar de executar dívida ativa de pequeno valor, desde que previsto em lei municipal, sendo esta a legislação a ser adotada como parâmetro para o não ajuizamento da execução fiscal.

Crédito de pequeno valor. Cancelamento. Adoção de medidas extrajudicial. Responsabilização.

O crédito considerado como de pequeno valor pela lei municipal poderá ser cancelado, conforme estabelece o art. 14, § 3º, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem prejuízo da adoção de medidas extrajudiciais tendentes à recuperação do crédito, sob pena de responsabilização por má gestão fiscal.

Sr. Consultor,

1. INTRODUÇÃO

Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Ney Emilio Clivati, Diretor Geral da EMASA – Empresa de Água e Saneamento de Balneário Camboriú –, sobre os temas Execução de Dívidas Ativas de valor irrisório; Prescrição do débito de valor inscrito em dívida ativa e responsabilização do Servidor-Administrador que deu causa à renúncia de receita, vazada nos seguintes termos:

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101), em seu artigo 14 e incisos, existem determinados critérios a serem seguidos para que seja concedido anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado, sem que se caracterize renúncia de receita por parte do administrador público.

(...)

A lei nº 10.522/2002, em seu artigo 18, §1º, estabelece o cancelamento de débitos referentes a Dívida Ativa, com valor igual ou interior (sic) a R$ 100,00 (cem reais).

(...)

A lei estadual 14.266/2007, em seu artigo 1º determina ser de valor inexpressivo e cobrança judicial antieconômica as ações de execução fiscal estadual e municipal, cuja expressão monetária seja inferior a 1 (um) salário mínimo. Continuando no art. 2º, II estabelecendo que as execuções fiscais em andamento e as que vierem a ser aforadas, de valor inferior a 1(um) salário mínimo, serão automaticamente suspensas, intimando-se o Estado ou os municípios para que, conforme o caso, seja reconhecida a falta de interesse de agir, diante dos princípios da razoabilidade e economicidade, requerer a extinção da execução.

(...)

O Código Tributário do Município de Balneário Camboriú, por sua vez, no §1º, do seu art. 283, preleciona que não ocorrerá o ajuizamento pelo Órgão Municipal encarregado pela Execução Fiscal, sempre que a somatória dos débitos inscritos em dívida ativa do contribuinte, atualizados monetariamente, foi inferior a 150 (cento e cinquenta) UFIR’s. Prosseguindo no §3º que, caso a ação já esteja ajuizada, poderá o Chefe do Poder Executivo, através da Procuradoria Jurídica Municipal, requerer a sua extinção ou suspensão pela falta de equivalência entre o custo e o benefício do crédito exequendo.

(...)

Entretanto, segundo o art. 10, da Lei 8.429/92, qualquer ação ou omissão dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da mesma lei, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário.

(...)

Diante do acima exposto, fazem-se os questionamentos a seguir:

1 – Seguindo o princípio da razoabilidade e da economia processual, pode o Administrador Público deixar de Executar Dívidas Ativas de valor irrisório?

2 – Caso seja admissível, qual seria o valor mínimo a ser seguido, se o da lei Estadual ou Municipal, na Execução das Dívidas Ativas?

3 – No caso de exoneração do ajuizamento do crédito de valor irrisório, este pode ser cancelado ou deve ficar registrado no cadastro administrativo da EMASA?

4 – Persistindo o valor inscrito em Dívida Ativa por tempo igual a 5 (cinco) anos, ocorrerá a prescrição do crédito. Pode este Tribunal de Contas responsabilizar o Administrador Público por ato de Improbidade Administrativa decorrente da Renúncia de Receita?

2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

2.1 Da legitimidade do Consulente

A consulta foi subscrita pelo Diretor Geral da EMASA – Empresa de Água e Saneamento de Balneário Camboriú –, entidade autárquica de direito público municipal, que é autoridade legitimada à formulação de indagações por escrito ao Tribunal de Contas, consoante o disposto nos artigos 103, II, e 104, III, da Res. nº TC-06/01.

2.2 Da competência em razão da matéria

A fiscalização de renúncias de receitas, bem como das normas constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal é inerente a competência desta Corte de Contas, preenchendo, assim, a condicionante posta no inciso I do artigo 104 da Res. nº TC-06/01.

2.3 Do objeto

Da análise dos autos verificou-se que as questões apresentadas pelo Consulente possuem natureza interpretativa, bem como foram formuladas em tese, o que está de acordo com o que dispõem o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina e inciso XV do art. 1º da lei Estadual Complementar 202/2000, razão pela qual está preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso II, do Regimento Interno.

2.4 Da indicação precisa da dúvida

A dúvida do Consulente na resolução da questão está evidenciada, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV, do Regimento Interno, esteja preenchido.

2.5 Do parecer da Assessoria Jurídica

A consulta não está acompanhada do parecer jurídico do ente consulente, pressuposto estabelecido no inciso V do artigo 104 da Res. nº 06/01. Embora esse requisito não seja impeditivo da Consulta, na forma do § 2º do art. 105 do RI, ressalta-se que o parecer da assessoria jurídica do ente não se reveste de mero requisito formal, mas demonstra que a matéria posta em dúvida passou pelo crivo jurídico da Administração, que não obteve uma resposta conclusiva, cabendo esta ponderação ao douto Relator.

2.6 Do cumprimento dos requisitos de admissibilidade

Do exame de admissibilidade, com exceção do art. 104, V, da Res. 06/01 – parecer da assessoria jurídica –, resta evidenciada a satisfação dos demais pressupostos insertos no artigo 104 da Res. nº TC-06/01, o que autoriza ao egrégio Plenário a conhecer da presente consulta.

3. ANÁLISE DA CONSULTA

Preliminarmente, é importante registrar que como o processo de consulta não envolve julgamento ou exame de legalidade para fins de registro por este Tribunal de Contas, conforme leciona Hélio Saul Mileski^{^[1]}, a resposta ora oferecida não constitui prejulgamento do fato ou caso concreto, mas apenas o prejulgamento da tese apresentada pelo Consulente.

Nesse sentido, assim dispõe o § 3º, do art. 1º, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas (Lei Complementar nº 202/2000):

Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição e do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:

[...]

§3º As decisões do Tribunal de Contas em processo de consulta, tomadas por no mínimo dois terços dos Conselheiros que o compõem, têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese.

Quanto ao mérito, cumpre anotar que a consulta trata de questões resultantes do tema “renúncia de receita” e, portanto, necessário se faz um esclarecimento preliminar acerca de tal instituto.

Renúncia de receita, segundo artigo 14, §1º, LRF, compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquotas, alteração da base de cálculo, que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Antes de especificar os requisitos constantes na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cumpre ressaltar que constitui pressuposto de responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e arrecadação de todos os tributos afetos ao Município.

Porém, a Lei Complementar 101/2000 (LRF), em seu artigo 14, que trata especialmente da renúncia de receita – estabelecendo medidas a serem observadas pelos entes públicos que decidirem pela concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita[2] – condiciona ao atendimento dos seguintes requisitos:

1. Conter estimativa do impacto orçamentário e financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes;

2. Atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

E, ainda, o atendimento de uma das seguintes condições:

· Demonstração pelo proponente que a renúncia foi considerada na hora de estimar a Receita na Lei Orçamentária Anual e de que não afetará as metas de resultado no Anexo de Metas Fiscais – LDO.

· Estar acompanhada de medidas de compensação, para o exercício em que iniciar sua vigência e nos dois seguintes, aumentando a receita para compensar a renúncia, através de aumento de alíquota do imposto, sua base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Complementa-se a exposição colacionando quadro contido no “guia da lei de responsabilidade fiscal[3]” de publicação desta Corte de Contas que, de forma didática, expõe os principais aspectos atinentes à renúncia de receita:

ü Natureza tributária – desistência do recebimento de certos tributos ou parcela deles.

ü Só pode ser instituída por lei específica (art. 150, §6º, CF).

ü Deve levar em consideração a manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas.

ü A renúncia não pode reduzir o nível de receitas do ente (por isso, requer compensação).

ü Está vinculada ao aspecto (plano) da receita, não da despesa.

ü Difere de incentivos concedidos pelos entes que representem desembolso de dinheiro público (despesa), como por exemplo, incentivos para instalação de empresas com fornecimento de terraplenagem e outros serviços em distritos industriais. Há renúncia se o ente (Estado ou Município) concede anistia, isenta ou reduz tributo de sua competência que deveria ser pago pelo beneficiado.

ü Requer demonstração do impacto orçamentário-financeiro (montante de receitas que deixarão de ser arrecadadas) em três exercícios.

ü Deve estar de acordo com as previsões sobre renúncias contidas na LDO.

ü Proponente (exclusivamente o Poder Executivo) deve demonstrar que a renúncia foi considerada (prevista) na estimativa de receitas da Lei do Orçamento do exercício.

ü Deve ser demonstrado que a renúncia não afetará as metas fiscais.

ü Devem ser demonstradas as medidas de compensação (quando afetar as metas fiscais e não houve consideração no Orçamento), pelo aumento de receitas de tributos ou redução de despesas (pode haver combinação de ambos). No caso de compensação, a renúncia depende de prévia efetivação das medidas correspondentes.

Importante ressaltar o fato que, de acordo com o item I, do § 3º, do art. 14 da LRF, para alguns impostos o Executivo pode alterar as alíquotas sem que tal fato necessite do cumprimento dos requisitos e das condições elencadas no art. 14 da LRF.

São os chamados impostos extrafiscais – assim chamados porque não são voltados à arrecadação (impostos fiscais), mas à regulação da atividade econômica, estimulando ou desestimulando o consumo de determinados produtos, importações e exportações, dentre outras possibilidades. Eis o teor do citado dispositivo da LRF:

Art. 14

[...]

§ 3^o O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1^o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. (g.n.)

Tais impostos extrafiscais são todos da competência da União – Imposto de Importação e exportação, imposto sobre produtos industrializados, e imposto sobre operações de crédito.

Segue o Consulente ressaltando dispositivo da Lei de Improbidade administrativa, nos seguintes termos:

Entretanto, segundo o art. 10, da Lei 8429/92, qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da mesma lei, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário.

Antes de adentrar nos questionamentos formulados pelo Consulente, necessário se faz a análise prévia da aplicação e dos limites impostos pela Lei de Improbidade Administrativa.

A Lei 8.429/92, conhecida como lei de improbidade administrativa regula a responsabilização daquele que prejudica interesses da administração. Apesar de falarmos “crime de improbidade” não se trata de crime e não é de natureza penal.

Trata-se de uma responsabilidade extrapenal que pode punir apenas nas esferas civil e administrativa. Acerca da natureza jurídica da improbidade, necessário colacionar doutrina de Fernando Capez[4] que assevera:

Para a sanção criminal há toda uma construção doutrinária e legal exigida antes de uma eventual punição. No que tange ao ato de improbidade administrativa, porém, por não ser considerado crime e dessa forma, refugir ao âmbito protetivo dos princípios constitucionais penais, relega-se o desvalor da ação para um segundo plano, concentrando-se no desvalor do resultado, com admissão da responsabilidade objetiva e um temerário alargamento causal que muitas vezes alcança condutas acessórias, sem maior relevância e desprovidas de qualquer inadequação social.

A busca pela unidade de critérios punitivos pressupõe uma incursão em terreno extremamente movediço, na medida em que não há consenso acerca da natureza jurídica dos atos de improbidade administrativa que, por consequência, encontra-se em zona cinzenta, cumprindo ao intérprete e aplicador do Direito a árdua tarefa de buscar limitações ao jus puniendi estatal, em consonância com os princípios baluartes do Estado Democrático de Direito.

O presente trabalho não pretende definir a natureza da Lei de Improbidade Administrativa como penal, mas apenas sustentar a impossibilidade de se declarar alguém “culpado” pela prática do ato ímprobo e puni-lo com sanções tão graves quanto as penais, sem a preocupação de assegurar-lhe os mesmos princípios protetivos.

Na realidade, a tendência na doutrina é a de considerar a Lei de Improbidade Administrativa de natureza cível, o que vem permitindo a responsabilização dos agentes públicos e particulares com a simples caracterização do dolo civil, em alguns casos, até mesmo sem a necessidade de demonstrá-lo, para eventual resultado objetivamente nocivo.

Assim, uma mesma conduta pode implicar em crime penal que será julgado perante o juiz criminal e também uma improbidade que será julgada perante um juiz civil, sem que um processo, em regra, interfira no outro.

Logo, ser condenado ou ser absolvido em um ou em outro processo não influirá no julgamento do outro, salvo a absolvição criminal em que se provou a ausência da autoria ou a inexistência dos fatos, que implicará também na absolvição por improbidade.

A improbidade pode ser por uma conduta dolosa ou culposa, omissiva ou comissiva, independente da ocorrência do dano efetivo (improbidade é ilícito formal ou de mera conduta). Neste sentido ensina Capez[5]:

De acordo com o art. 21 da referida norma, “A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: I – da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público”. O referido dispositivo legal leva à conclusão de que bastaria a violação aos princípios da moralidade, legalidade etc. para que se presumisse o dano ao patrimônio público. Haveria, portanto, o dano presumido.

Os arts. 9º (condutas que importem em enriquecimento ilícito do agente), 10 (que acarretem prejuízo ao erário) e 11 (que atentem contra os princípios da Administração Pública), dessa forma, segundo a letra da lei, não demandariam a prova de prejuízo ao patrimônio público.

Afirma-se, assim, que a efetiva ocorrência de prejuízo não poderia ser condição para a punição do agente público, tendo em vista que a finalidade da lei é a tutela da probidade ou honestidade administrativa, de forma que bastaria a realização de uma das condutas lá previstas para que se configure o ato ímprobo, independentemente do dano material causado.

Em que pese a letra da lei, concebe-se que as condutas do art. 10 (que acarretam prejuízo ao erário) exigiriam a prova do prejuízo ao erário, isto é, do dano material, pois este constituiria condição para a sua existência.

Em geral, a administração tem o prazo prescricional de até 5 anos para apurar os fatos, e este prazo, em regra, se inicia a partir do momento em que o agente desliga-se do cargo, mandato ou função.

Já o ilícito da improbidade possui prazo específico, conforme o grau da infração, mas quando a mesma conduta também for crime penal então a prescrição do ilícito será regida pelo direito penal.

Com a propositura da ação é possível liminarmente afastar o agente público de sua função e decretar a indisponibilidade de todas as suas rendas e bens, conforme disposição contida no parágrafo único do art. 20 da lei. Porém, o afastamento cautelar do agente é medida extraordinária cabível somente nos casos em que se afigure a possibilidade de o agente interferir na apuração dos fatos. Nesse sentido[6]:

A medida cautelar de afastamento provisório do agente público, que está sendo investigado ou processado por ato de improbidade administrativa, do seu cargo, emprego ou função pública, por ser medida das mais severas, inclusive com a amplitude de suspensão do mandato eletivo, esmorecendo a vontade popular expressa nas urnas, reveste-se de excepcionalidade e só é lícita a sua concessão quando existam, nos autos, provas incontroversas de que sua permanência (no cargo, emprego ou função pública) poderá causar (ou está causando) dano efetivo à instrução processual (apuração do ato de improbidade administrativa que lhe foi imputado).

Nesta lei as improbidades são previstas em dezenas de condutas, mas estas condutas estão divididas em três artigos distintos em que cada um aponta a causa da improbidade:

· Art. 9º: enriquecimento sem causa no exercício do cargo ou em função dele.

· Art. 10: danos ao erário ou ao patrimônio público.

· Art. 11: violar os princípios da administração.

Para todas as condutas de improbidade, a lei prevê a aplicação de quatro tipos de penas aplicadas cumulativamente:

1. Perdimento do cargo ou função;

2. Decretação de inelegibilidade por até 10 anos;

3. Proibição de obter benefícios, firmar contratos, participar de licitações ou concursos perante TODA a administração;

4. Ressarcimento do dano.

Apesar de a improbidade ser ilícito de mera conduta, só é possível condenar ao ressarcimento do dano quando o dano efetivamente ocorreu, e este dever de ressarcir é imprescritível, sendo possível cobrá-lo até mesmo dos herdeiros e sucessores, porém limitado àquilo que receberam de herança do agente ímprobo.

A condenação do agente às penalidades dos atos de improbidade administrativa é feita judicialmente, por meio de ação a ser ajuizada pelo Ministério Público ou pessoa jurídica interessada, nos termos do art. 17 da Lei 8.429/92, que possui a seguinte redação:

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

Nesta seara, compete ao Tribunal de Contas, em constatando a ocorrência dos fatos descritos na Lei 8.429/92, comunicá-los ao Ministério Público para que o Parquet adote os procedimentos constantes na referida lei, conforme enuncia o item 7 do prejulgado 1501 deste TCE a seguir transcrito:

7. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina poderá comunicar os fatos ao Ministério Público para que este adote os procedimentos constantes da Lei Federal nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa).

Feitas essas considerações, passa-se à análise dos questionamentos formulados pelo Consulente.

1. Seguindo o princípio da razoabilidade e da economia processual, pode o Administrador Público deixar de Executar Dívidas Ativas de valor irrisório?

Com relação aos créditos de natureza fiscal, os quais compõem a dívida ativa, seguindo uma linha conservadora, em atenção ao princípio da indisponibilidade do interesse público, não haveria qualquer margem para que o administrador deixasse de buscar qualquer crédito desta natureza. Porém devemos sopesar os interesses públicos para que se possa buscar eficiência, eficácia e efetividade na administração tributária.

Necessário se faz um esclarecimento preliminar acerca do interesse público e seus tipos ou esferas – primário e secundário – para depois se auferir em quais hipóteses seria possível falar-se em disponibilidade do interesse público relativamente às receitas tributárias.

Interesse público primário é o interesse, em regra, indivisível e não mensurável voltado para toda a coletividade. Interesse público secundário ou derivado é, em regra, interesse instrumental ou operacional da administração, empregados para que se possa atender aos interesses primários.

Necessária a diferenciação, pois os interesses públicos primários, por sua natureza, são indisponíveis e, portanto, não podem ser transacionados. Já os interesses públicos secundários são apenas relativamente indisponíveis, portanto, poderão ser, eventualmente, objeto de transação, omissão ou alienação, desde que voltados à instrumentalização dos interesses primários.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello[7], interesse primário é o interesse público propriamente dito ou dimensão pública dos interesses individuais, enquanto que interesse secundário seria o interesse do Estado como pessoa jurídica, senão vejamos:

Outrossim, a noção de interesse público, tal como a expusemos, impede que se incida no equívoco muito grave de supor que o interesse público é exclusivamente um interesse do Estado, engano, este, que faz resvalar fácil e naturalmente para a concepção simplista e perigosa de identificá-lo com quaisquer interesses da entidade que representa o todo (isto é, o Estado e demais pessoas de Direito Público interno).

Uma vez reconhecido que os interesses públicos correspondem à dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, que consistem no plexo dos interesses dos indivíduos enquanto partícipes da Sociedade (entificada juridicamente no Estado), nisto incluído o depósito intertemporal destes mesmos interesses, põe-se a nu a circunstância de que não existe coincidência necessária entre interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de Direito Público.

É que, além de subjetivar estes interesses, o Estado, tal como os demais particulares, é, também ele, uma pessoa jurídica, que, pois, existe e convive no universo jurídico em concorrência com todos os demais sujeitos de direito. Assim, independentemente do fato de ser, por definição, encarregado dos interesses públicos, o Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais, e que, tal como os interesses delas, concebidas em suas meras individualidades, se encarnam no Estado enquanto pessoa. Estes últimos não são interesses públicos, mas interesses individuais do Estado, similares, pois (sob prisma extrajurídico), aos interesses de qualquer outro sujeito. Similares, mas não iguais. Isto porque a generalidade de tais sujeitos pode defender estes interesses individuais, ao passo que o Estado, concebido que é para a realização de interesses públicos (situação, pois, inteiramente diversa da dos particulares), só poderá defender seus próprios interesses privados quando, sobre não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização deles. Tal situação ocorrerá sempre que a norma donde defluem os qualifique como instrumentais ao interesse público e na medida em que o sejam, caso em que sua defesa será, ipso facto, simultaneamente a defesa de interesses públicos, por concorrerem indissociavelmente para a satisfação deles.

A arrecadação tributária se afigura na hipótese de interesses secundários (interesse do Estado), pois é o meio pelo qual o ente estatal aufere receitas para a concretização dos interesses primários (saúde, educação, segurança pública, dentre outros – interesse público propriamente dito), motivo pelo qual é legitimo ao Administrador pleitear pela economicidade e razoabilidade para se escusar de ter que buscar pela via judicial aqueles créditos de pequena monta, estabelecidos em lei específica Municipal, quando os custos da execução forem maiores que o próprio crédito pleiteado.

Nesse sentido dispôs o art. 14, § 3º, inciso II, da LRF, segundo o qual o cancelamento de débitos cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança não necessita observar os requisitos e condições estabelecidos no art. 14, da LRF, nos seguintes termos:

Art. 14

§ 3^o O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1^o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. (g.n.)

Contudo, conforme estudo realizado no Parecer COG nº 166/07[8], para que o não ajuizamento de execuções fiscais de baixo valor seja possível, o Município deve levantar os custos que sua Procuradoria terá para a cobrança judicial da dívida ativa, tais como material de expediente, locomoção, risco de obtenção do crédito, eventual sucumbência, etc;

Apurado o total dos custos para a cobrança, projeto de lei prevendo o não ajuizamento da dívida ativa com valor inferior ou igual aos custos, deve ser encaminhado à Câmara Municipal;

Aprovado o projeto pela Câmara Municipal, o Prefeito estará legitimado a não ajuizar execuções fiscais de valores abaixo ou igual aos custos da cobrança, a exemplo do que ocorre na esfera federal (Lei nº 9.469/97 e Lei nº 10.522/02) e na esfera estadual (Lei nº 11.309/99 e Lei nº 12.646/03).

Nesta linha, o Código Tributário do Município de Balneário Camboriú dispôs que não haverá o ajuizamento de execução fiscal relativamente aos débitos inscritos em dívida ativa inferiores a 150 UFIR´s, o que abarca os créditos tributários e não tributários. Eis o teor do art. 283 do CTM:

Art. 283 – Encaminhada a Certidão da Dívida Ativa para cobrança executiva, cessará a competência do órgão Fazendário, para agir ou decidir quanto a ela, cumprindo-lhe, entretanto, prestar as informações solicitadas pelo órgão encarregado da execução e pelas autoridades judiciais.

§1º - Não ocorrerá o ajuizamento pelo Órgão Municipal encarregado pela Execução Fiscal, sempre que a somatória dos débitos inscritos em dívida ativa do contribuinte, atualizados monetariamente, for inferior a 150 (cento e cinquenta) UFIR’s.

§2º - O órgão encarregado da execução fiscal procederá o imediato ajuizamento da dívida ativa do contribuinte cujo montante de débitos ultrapassar 150 (cento e cinquenta) UFIR’s.

§3º - Caso a ação já esteja ajuizada, poderá o Chefe do Poder Executivo, através da Procuradoria jurídica Municipal, requerer a sua extinção ou suspensão pela falta de equivalência entre o custo e o benefício do crédito exequendo. (Redação dada pela Lei nº 1.818/1998) (g.n.)

Ressalta-se do dispositivo legal o seu § 3º, que faz expressa menção ao custo da cobrança, em sintonia com o § 3º, art. 14, da LRF.

Deste modo, constata-se que o Código Tributário mensurou os custos da cobrança no âmbito do município, bem como autorizou expressamente o não ajuizamento de execução fiscal relativa a débitos inscritos em dívida ativa atualizados monetariamente inferiores a este custo e, ainda, autorizou a extinção ou suspensão das execuções fiscais já ajuizadas.

Nesse contexto, é possível ao Administrador deixar de executar os créditos de pequena monta, assim definidos em lei específica municipal, em observância aos princípios da razoabilidade e economia processual, sempre que os custos da cobrança ultrapassem o valor do próprio crédito exequendo.

2. Caso seja admissível, qual seria o valor mínimo a ser seguido, se o da Lei Estadual ou Municipal, na Execução das Dívidas Ativas?

O Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, em 20 de novembro de 2007, editou a Súmula nº 22, a qual estabeleceu o salário mínimo como parâmetro para extinção de execuções fiscais por ausência de interesse de agir, nos seguintes termos:

Eis o teor da Súmula TJ/SC nº 22:

A desproporção entre a despesa pública realizada para a propositura e tramitação da execução fiscal, quando o crédito tributário for inferior a um salário mínimo, acarreta a sua extinção por ausência de interesse de agir, sem prejuízo do protesto da certidão de dívida ativa (Prov. CGJ/SC n. 67/99) e da renovação do pleito se a reunião com outros débitos contemporâneos ou posteriores justificar a demanda. (Súmula TJ/SC nº 22, de 20 de novembro de 2007, Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, DJE n. 477 de 03.07.2008 - págs. 01/03).

Posteriormente à edição da Súmula TJ/SC nº 22, foi editada Lei Estadual nº 14.266/2007, de 21/12/2007, a qual estabeleceu valor mínimo para fins de execução de dívida ativa, nos seguintes termos:

Art. 1º Consideram-se de valor inexpressivo ou de cobrança judicial antieconômica as ações de execução fiscal estadual e municipal, cuja expressão monetária seja inferior a 1(um) salário mínimo. [...]

Art. 2º As execuções fiscais em andamento e as que vierem a ser aforadas, de valor inferior a 1 (um) salário mínimo, serão automaticamente suspensas, intimando-se o Estado ou os municípios, conforme o caso, para:

I - incidindo a hipótese do art. 28 da Lei federal nº 6.830, de 1980, requerer a reunião das ações de mesmo devedor;

II - reconhecida a falta de interesse de agir, diante dos princípios da razoabilidade e economicidade, requerer a extinção da execução; e

III - manifestar o interesse no prosseguimento da execução, independentemente do valor executado. [...]

§ 2º Na hipótese do inciso III deste artigo, caberá ao ente público o adiantamento das despesas das diligências de Oficial de Justiça, intimações, publicações de editais e a responsabilidade pela satisfação das custas finais. (g.n.)

Por outro lado, o Código Tributário Municipal de Balneário Camboriú, em seu art. 283, aduziu que não ocorrerá o ajuizamento de execução fiscal que tenha por objeto dívida ativa de valor inferior a 150 UFIR´S[9], conforme segue:

§2º - O órgão encarregado da execução fiscal procederá o imediato ajuizamento da dívida ativa do contribuinte cujo montante de débitos ultrapassar 150 (cento e cinquenta) UFIR’s.

A primeira vista, parece haver conflito de entre as normas estadual e municipal, pois elas estabelecem valores diferentes para fins de execução fiscal.

Contudo, após a uma atenta análise, constata-se que de fato não há conflitos entre as leis em exame, pois a Lei Estadual nº 14.266/2007 não determina a extinção das execuções fiscais de valor inferior a um salário mínimo, mas sim a suspensão automática das mesmas.

Ressalta-se com relação a Súmula TJ/SC nº 22, a qual enunciou a extinção das execuções fiscais de baixo valor, há preponderância da Lei Estadual nº 14.266/2007 sobre a orientação jurisprudencial, seja por ter sido a lei editada posteriormente, seja porque, e principalmente, pelo princípio da legalidade.

De acordo com o art. 2º da mencionada lei estadual, após a suspensão automática da execução fiscal cujo valor seja inferior a um salário mínimo, caberá ao município três alternativas, a primeira é requerer a reunião das ações de um mesmo devedor[10]; a segunda é reconhecer a falta de interesse de agir e a terceira é manifestar o interesse no prosseguimento da execução, independentemente do valor executado.

Desta forma, caso o município ajuíze execução fiscal de valor superior a 150 UFIR´S e inferior a um salário mínimo, após a suspensão automática do processo prevista no art. 2º da Lei Estadual nº 14.266/2007, não sendo o caso de reunião das ações de um mesmo devedor (item I, do art. 2º), poderá ele requerer o prosseguimento da execução (item III, do art. 2º), solucionando, destarte, o aparente conflito entre as normas.

É importante observar que, consoante determina o art. 30, inciso I da Constituição Federal, apenas o Poder Legislativo Municipal possui competência para legislar sobre o assunto em análise, pois somente ele possui condições de apurar seus custos e definir o quantum que para ele seria antieconômico cobrar judicialmente e deste modo, agir de acordo com o estatuído pelo art. 14, § 3º, inciso II da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ressalta-se que a Lei Estadual nº 14.266/2007 não prevê a extinção dos processos. Eventual lei nesse sentido padeceria de vício de inconstitucionalidade por vedar o acesso à justiça (art. 5º, inciso XXXV, da CF), por invadir a esfera de competência da União para legislar sobre matéria processual (art. 22, inciso I, da CF) e por ferir a autonomia da organização político-administrativa dos Municípios (art. 18, da CF).

Cada ente da Federação deve legislar dentro de sua esfera de competência.

Portanto, respondendo objetivamente ao consulente, o valor mínimo a ser seguido é o estipulado pela Lei Municipal, cabendo ao município, na hipótese de suspensão automática do processo prevista na Lei Estadual nº 14.266/2007, reunir ações de um mesmo devedor quando presentes os requisitos legais ou exercer o direito de prosseguir na execução fiscal independentemente do valor executado, conforme previsto nos incisos I e III, do art. 2º, da mencionada lei estadual.

3. No caso de exoneração do ajuizamento do crédito de valor irrisório, este pode ser cancelado ou deve ficar registrado no cadastro administrativo da EMASA?

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 14, § 3º, inciso II, aos cancelamentos dos débitos inferiores ao custo da cobrança, não se aplicam os requistos e as condições elencados no caput do art. 14, do que se infere a não caracterização de renúncia de receita nesse caso.

Desta forma, não há óbice para o cancelamento, desde que respeitado o patamar monetário fixado em lei municipal.

Contudo, com a finalidade de bem gerir o dinheiro público, o Município deve adotar as medidas tendentes a efetivamente arrecadar seus créditos (tributários e não tributários), sob pena de ser avaliado sob o aspecto da responsabilidade da gestão fiscal.

Nesse sentido, enuncia o prejulgado 1451:

O cancelamento de crédito tributário, inscrito irregularmente em dívida ativa, não pode ser aferido sob a ótica de renúncia de receita, todavia, poderá o administrador, caso não adote as medidas tendentes a efetivamente arrecadar os tributos de sua competência, ser avaliado sob o aspecto da responsabilidade na gestão fiscal.

Como alternativa, o município poderá firmar o convênio com o Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina previsto no art. 3º, da Lei Estadual nº 14.266/2007, o qual prevê a instalação de Unidade Judiciária Fiscal junto ao setor de tributação do Município, facilitando, desse modo, o acesso do devedor fiscal e a quitação das dívidas de pequeno valor.

Eis o teor dos arts. 3º e 4º, da Lei Estadual nº 14.266/2007:

Art. 3º O Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina, com vistas à descentralização e à desburocratização da cobrança judicial da dívida ativa, poderá formular convênio com o Estado e municípios para instalação de Unidade Judiciária Fiscal - UJF - junto ao setor de tributação do ente federativo, facilitando o acesso do devedor fiscal e dinamizando a função itinerante do juiz, conferindo maior eficiência e efetividade à prestação jurisdicional.

Art. 4º Na elaboração do convênio de cooperação conjunta, os Poderes envolvidos deverão prestar especial atenção aos ditames da Lei de Execuções Fiscais (Lei federal nº 6.830, de 1980).

Podem as dívidas de pequeno valor ainda ser remetidas para cobrança extrajudicial, adotando-se as medidas sugeridas pelo Auditor Fiscal de Controle Externo desta Corte de Contas Eduardo Corrêa Tavares, em seu artigo sobre o valor mínimo para a execução de dívida ativa:

1 - cobrança administrativa até que o crédito ultrapasse o mínimo para execução fiscal [...][11];

2 - notificação anual do devedor pela Administração, certificando-se da inexistência de pagamento, para posterior:

a) encaminhamento para cobrança bancária (não judicial): viabilidade condicionada, conforme Prejulgado TCE/SC nº 957:

1. Poderá o Município contratar instituição bancária, oficial ou não, para prestar serviços de cobrança da Dívida Ativa, desde que atendidos os requisitos previstos na Lei Federal n° 8.666/93.

2. Pretendendo o Município contratar todos os estabelecimentos bancários para arrecadar sua Dívida Ativa, pagando em contrapartida uma tarifa previamente estabelecida, configura-se a hipótese de Inexigibilidade de Licitação.

b) protesto em cartório da Certidão de Dívida Ativa;

c) inscrição em órgãos de proteção ao crédito (SPC e SERASA): apesar da polêmica (alegação de inobservância das Súmulas STF nº 70, 323 e 547), pode-se adotar o procedimento, desde que previsto em lei municipal.

Sobre a inscrição em órgãos de proteção ao crédito, Eduardo Corrêa Tavares alerta:

Os itens podem ser combinados, alertando-se para a necessidade de efetivo controle e organização financeira para a utilização do protesto e inscrição em órgãos de proteção ao crédito, tendo em conta o risco de indenizações no caso de cobrança indevida:

INDENIZAÇÃO - DANOS MORAIS - RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO - IPTU - DÉBITO INEXISTENTE - OBRIGAÇÃO ADIMPLIDA NA DATA APRAZADA - INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA E SPC - NEXO DE CAUSALIDADE DEMONSTRADO.

O Ente Municipal que imprudentemente inscreve em dívida ativa, SPC, Cartório de Protesto e ainda move executória fiscal contra contribuinte que adimpliu o débito na data aprazada, gerando-lhe inequívocos aborrecimentos e incômodos, deve ressarci-lo.

No caso, verificam-se reflexos extrapatrimoniais da prática do ato lesivo com abalos de ordem moral ao nome e honra do ofendido. Portanto, evidenciado o nexo de causalidade entre a atividade desenvolvida pela Administração e o dano provocado a terceiro, há que se aplicar a teoria do risco administrativo, inserida no art. 37, § 6°, da CRFB, com a consequente indenização. (TJ/SC, Apelação Cível n. 2007.044996-6, Rel. Des. Volnei Carlin, DJ 11/02/08).

4. Persistindo o valor inscrito em Dívida Ativa por tempo igual a 5 (cinco) anos, ocorrerá a prescrição do crédito. Pode este Tribunal de Contas responsabilizar o Administrador Público por ato de Improbidade Administrativa decorrente da Renúncia de Receita?

Como dito acima, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 14, § 3º, inciso II, aos cancelamentos dos débitos inferiores ao custo da cobrança, não se aplicam os requistos e as condições elencados no caput do art. 14, do que se infere a não caracterização de renúncia de receita nesse caso.

Todavia, a não adoção de medidas tendentes a efetivamente arrecadar seus créditos (tributários e não tributários) de baixos valores, pode acarretar a responsabilização do administrador sob o aspecto da responsabilidade da gestão fiscal, conforme orienta o prejulgado 1451 acima transcrito, aplicável por analogia ao caso.

Com relação aos créditos de valores superiores ao estabelecido em lei municipal, ratifica-se a aplicabilidade dos prejulgados 1561 e 1848 abaixo transcritos:

Prejulgado 1561:

O não-ajuizamento das competentes ações de execução fiscal de dívida ativa regularmente inscrita, decorrente de comprovada desídia do administrador, deixando-as prescrever, e consequentemente causando dano ao erário, enseja a instauração de Tomada de Contas Especial por parte da municipalidade (art. 10 da Lei Complementar nº 202/2000), com posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado, nos termos da Instrução Normativa nº TC-001/2001.

A Tomada de Contas Especial ao ser recebida por esta Corte de Contas constitui processo, que será julgado em separado se alcançar o valor de alçada. Não atingindo o referido valor, a decisão será dada junto com as Contas Anuais, ou com as Contas de Administrador.

O município, com base em regular procedimento de Tomada de Contas Especial, independentemente de manifestação ou não do Tribunal de Contas, deve inscrever o débito em dívida ativa, promovendo, se for o caso, diretamente a execução judicial dos valores (art. 2º da Lei Federal nº 6.830/80 combinado com 39, §2º, da Lei Federal nº 4.320/64).

A partir da instauração da Tomada de Contas Especial, o serviço de contabilidade municipal pode promover a inscrição do crédito conhecido na conta "Responsabilidade Financeira" (Responsáveis), do Ativo Financeiro Realizável, integrante do Balanço Patrimonial do município.

Prejulgado 1848:

1.É possível o reconhecimento, de ofício, pela Administração Pública Municipal, da ocorrência da prescrição, nos termos do art. 174 combinado com art. 156, V, do CTN, em decorrência do não-ajuizamento da ação de execução fiscal no prazo de 05 (cinco) anos.

2.Caso ajuizada a ação, após decorrido o prazo de um ano sem que seja localizado o devedor ou bens penhoráveis, o magistrado ordenará o arquivamento dos autos e se, a partir da data dessa decisão que determina o arquivamento decorrer o lapso prescricional de cinco anos, o Juiz poderá reconhecer e decretar de ofício a prescrição intercorrente, ouvido o representante da Fazenda Pública (art. 40 da Lei nº 6.830/80).

3.Havendo o reconhecimento de ofício da prescrição do crédito tributário inscrito em dívida ativa pela Administração, devem ser adotadas as seguintes medidas administrativas:

a)autorização legislativa para exclusão do crédito, em razão do princípio da legalidade;

b)apuração da responsabilidade do agente público incumbido da cobrança dos créditos tributários;

c)comunicação do fato ao Ministério Público Estadual, tendo em vista que créditos tributários são bens públicos indisponíveis.

5. DA REVOGAÇÃO DE PREJULGADO

Durante o estudo realizado, constatou-se que os prejulgados 888 e 957 possuem a mesma redação, senão veja-se:

Prejulgado 888:

1. Poderá o Município contratar instituição bancária, oficial ou não, para prestar serviços de cobrança da Dívida Ativa, desde que atendidos os requisitos previstos na Lei n° 8.666/93.

Prejulgado 957:

Dessa forma, considerando que o Prejulgado 957 é cópia do 888, e ainda, com a finalidade de reduzir o banco de prejulgados deste Tribunal, que hoje conta com 2100 enunciados, facilitando, assim, a pesquisa tanto do público interno quanto do público externo, sugere-se a revogação do prejulgado 957.

5.CONCLUSÃO

Diante do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de:

3.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados nos arts. 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001) do Tribunal de Contas.

3.2. Responder à Consulta acrescentado ao prejulgado 1561, o seguinte item:

3.2.1. Havendo lei municipal que autorize e determine o valor de parâmetro, a dívida ativa de pequeno valor por contribuinte poderá ser cancelada (art. 14, § 3º, II, LC 101/00), ou não ser judicialmente executada, sem prejuízo, neste último caso, da manutenção do registro e das medidas administrativas de cobrança.

3.3. Remeter os Prejulgados 1561 e 1848 que possuem a seguinte redação:

Prejulgado 1561:

Prejulgado 1848:

3.Havendo o reconhecimento de ofício da prescrição do crédito tributário inscrito em dívida ativa pela Administração, devem ser adotadas as seguintes medidas administrativas:

a)autorização legislativa para exclusão do crédito, em razão do princípio da legalidade;

b)apuração da responsabilidade do agente público incumbido da cobrança dos créditos tributários;

c)comunicação do fato ao Ministério Público Estadual, tendo em vista que créditos tributários são bens públicos indisponíveis.

3.4. Com fulcro no art. 156 do Regimento Interno, revogar o prejulgado 957;

3.5. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator e do Parecer da Consultoria Geral ao Sr. Ney Emílio Clivatti e à Empresa Municipal de Água e Saneamento de Balneário Camboriú - Emasa.

Consultoria Geral, em 26 de abril de 2011.

GEORGE BRASIL PASCHOAL PÍTSICA

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

De Acordo

VALERIA ROCHA LACERDA GRUENFELD

COORDENADORA

De acordo. Contudo, à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator Auditor GERSON DOS SANTOS SICCA, ouvindo preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

HAMILTON HOBUS HOEMKE

CONSULTOR GERAL

^{^[1]}MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 362

[2] Cf. Tesouro Nacional. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Portaria Conjunta STN/SOF nº2, de 6 de agosto de 2009. V1. P.39.

[3] Santa Catarina. Tribunal de Contas. Guia: lei de responsabilidade fiscal: lei complementar 101/2000. Florianópolis: Tribunal de Contas, 2001. P. 36.

[4] CAPEZ, Fernando. Limites constitucionais à lei de improbidade. 2010. P. 15-17.

[6] PAZZAGLINI FILHO. Marino. Lei de Improbidade Administrativa comentada. 2007. 3.ed. p. 224.

[7] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª. Ed. 2010. P.65/66.

[9] 150 UFIR´S equivalem a R$159,615, pois o valor de uma UFIR é R$1,0641.

[10] Incidindo a hipótese do art. 28 da Lei Federal nº 6.830/80

[11] Nesse sentido dispõe o item 2 do prejulgado 1321:

2. O Chefe do Poder Executivo poderá encaminhar projeto de lei à Câmara Municipal com o escopo de desobrigar o SAMAE a intentar ações judiciais que sejam inviabilizadas pelo seu custo, podendo este acumular inscrições em dívida ativa até atingir um valor considerável para o ingresso em juízo e, caso ocorra a prescrição (tributária ou civil, conforme o caso), promover automaticamente a baixa da inscrição. (g.n.)