PROCESSO Nº:

CON-11/00510505

UNIDADE GESTORA:

Secretaria de Estado da Fazenda

INTERESSADO:

Ubiratan Simões Rezende

ASSUNTO:

Aplicação dos recursos da quota estadual do salário-educação em despesas de alimentação escolar voltadas à educação básica

PARECER Nº:

COG - 532/2011

 

Salário-educação. Despesas. Alimentação escolar.

As despeas com alimentação escolar não podem ser financiadas com o recurso do salário-educação.

Alimentação escolar. Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.

As despesas com alimentação escolar podem ser financiadas com os recursos provenientes do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.

Existência de orientação sobre o assunto. Prejulgado 2093.

Não procedendo os argumentos visando a mudança de entendimento deste Tribunal de Contas, ratifica-se a aplicabilidade do prejulgado 2093.

 

Sr. Consultor,

 

1. INTRODUÇÃO

 

Trata-se de consulta encaminhada pelo Secretário de Estado da Fazenda, Senhor Ubiratan Simões Rezende, por meio de expediente recepcionado nesta Corte de Contas em 05 de setembro de 2011, formulada nos seguintes termos:

Cumprimentando-o cordialmente, venho por meio deste, com fulcro no art. 103 e seguintes do Regimento Interno dessa Corte de Contas, formular consulta sobre a interpretação das Leis Federais ns. 9.424/96 e 9.766/98, Decreto Federal n. 6.003/06, e Lei Estadual n. 10.723/98.

A dúvida ora suscitada reside em saber se há respaldo legal para a aplicação dos recursos da quota estadual do salário-educação em despesas de alimentação escolar voltadas à educação básica.

Saliento que a presente consulta, apesar de ter sido objeto de análise anterior por este Tribunal, vem acompanhada de parecer jurídico elaborado por técnicos desta Pasta, que, pede-se, seja sopesado quando do estudo do caso.

...

 Juntou-se parecer[1] da consultoria jurídica do órgão consulente, o qual discorre a respeito do salário educação, concluindo em posição antagônica ao Prejulgado deste Tribunal 2093 que as verbas da quota estadual podem ser utilizadas para pagamento de merenda escolar, desde que voltada à educação básica.

É o sucinto relatório.

 

1.1  PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

Prefacialmente, cabe a análise das formalidades inerentes às consultas, definidas no art. 104 do Regimento Interno desta Corte de Contas (Resolução nº TC-06/2001), in verbis:

Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:

I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;

II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;

III - ser subscrita por autoridade competente;

IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;

V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.

Os requisitos de admissibilidade foram atendidos.

Trata-se de matéria afeta ao exercício das atribuições do TCE, pois incumbe a esta Corte de Contas fiscalizar a correta aplicação pelo Estado e pelos Municípios catarinenses dos recursos provenientes do salário-educação, contribuição social prevista no artigo 212, §§ 5º e 6º, da Constituição Federal, conforme determinam os artigos 26 e 27, da Lei 11.494/07, nos seguintes termos:

 

Art. 26. A fiscalização e o controle referentes ao cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal e do disposto nesta Lei, especialmente em relação à aplicação da totalidade dos recursos dos Fundos, serão exercidos:

I - pelo órgão de controle interno no âmbito da União e pelos órgãos de controle interno no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, junto aos respectivos entes governamentais sob suas jurisdições; (g.n.)

III - pelo Tribunal de Contas da União, no que tange às atribuições a cargo dos órgãos federais, especialmente em relação à complementação da União.

Art. 27. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão contas dos recursos dos Fundos conforme os procedimentos adotados pelos Tribunais de Contas competentes, observada a regulamentação aplicável.

Parágrafo único. As prestações de contas serão instruídas com parecer do conselho responsável, que deverá ser apresentado ao Poder Executivo respectivo em até 30 (trinta) dias antes do vencimento do prazo para a apresentação da prestação de contas prevista no caput deste artigo.”

A consulta versa sobre interpretação de lei, foi subscrita por autoridade competente[2], houve indicação precisa da dúvida e se faz acompanhada de parecer jurídico.

Examinados os pressupostos de admissibilidade, entende-se que possa esta Consultoria Geral bem como o Exmo. Conselheiro Relator propugnar, preliminarmente, pelo conhecimento da consulta.

 

 

2. ANÁLISE

Preliminarmente, é importante registrar que como o processo de consulta não envolve julgamento ou exame de legalidade para fins de registro por este Tribunal de Contas, conforme leciona Hélio Saul Mileski, a resposta ora oferecida não constitui prejulgamento do fato ou caso concreto, mas apenas o prejulgamento da tese apresentada pelo consulente.

Ensina Hélio Saul Mileski[3]:

Como a resposta à consulta não corresponde à decisão de nível jurisdicional do Tribunal de Contas, envolvendo julgamento ou exame de legalidade para fins de registro, mas sim o posicionamento técnico-jurídico do órgão fiscalizador sobre determinada matéria, a resposta oferecida pelo Tribunal de Contas tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.

Nesse sentido, assim dispõe o § 3º, do art. 1º, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas (Lei Complementar nº 202/2000):

Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição e do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:

...

§ 3º As decisões do Tribunal de Contas em processo de consulta, tomadas por no mínimo dois terços dos Conselheiros que o compõem, têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese.

Quanto ao mérito da consulta, refere-se à aplicação do salário educação no pagamento de merenda escolar.

Como informado no parecer jurídico juntado à consulta, a matéria já foi enfrentada em matéria de consulta. Naquela ocasião, nos autos do Processo CON-10/00754364 foi respondida consulta encaminhada pela Prefeitura Municipal de Itaiópolis, a qual indagava se o salário educação pode ser aplicado nas despesas com alimentação escolar.

Na análise por parte da Consultoria Geral, a Auditora Fiscal de Controle Externo Valéria Rocha Lacerda Gruenfeld, por meio do Parecer 600/2010, assim se manifestou:

Quanto ao mérito, o consulente indaga se os recursos provenientes do salário-educação podem ser utilizados para custear despesas com alimentação escolar.

A seguir será realizada uma breve análise sobre o salário-educação, para que então possa ser respondida a questão trazida pelo consulente.

No campo constitucional, o salário-educação está previsto no artigo 212, §§ 5º e 6º da Constituição Federal e é uma contribuição social que tem por finalidade financiar adicionalmente a educação básica pública e é distribuída proporcionalmente ao número de alunos matriculados nas redes estaduais e municipais de ensino.

Eis o teor do artigo 212, §§ 5º e 6º, da Constituição Federal:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

[...]

§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.

§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.

A contribuição social do salário-educação é devida pelas empresas e possui como base de cálculo o total das remunerações pagas ou creditadas aos seus empregados, conforme disciplina o artigo 15, da Lei 9.424/1996, a seguir transcrito:

Art. 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.

Atualmente, o salário-educação é arrecadado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, conforme informação obtida no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE[4] a seguir transcrita:

Entendendo o Salário Educação

O salário-educação, instituído em 1964, é uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública. Também pode ser aplicada na educação especial, desde que vinculada à educação básica.

A contribuição social do salário-educação está prevista no artigo 212, § 5º, da Constituição Federal, regulamentada pelas leis nºs 9.424/96, 9.766/98, Decreto nº 6003/2006 e Lei nº 11.457/2007. É calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais, e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda (RFB/MF). Também consta no site acima mencionado[5] que a responsabilidade pela distribuição dos recursos é do FNDE, a qual é feita da seguinte forma:

Compete ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) a função redistributiva da contribuição social do salário-educação. Do montante arrecadado é deduzida a remuneração da RFB, correspondente a 1% (um por cento), a título de taxa de administração. O restante é distribuído em cotas pelo FNDE, observada em 90% (noventa por cento) de seu valor a arrecadação realizada em cada estado e no Distrito Federal, da seguinte forma:

cota federal – correspondente a 1/3 do montante dos recursos, é destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócio-educacionais entre os municípios e os estados brasileiros.

cota estadual e municipal – correspondente a 2/3 do montante dos recursos, é creditada mensal e automaticamente em favor das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para o financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica.

A cota estadual e municipal da contribuição social do salário-educação é integralmente redistribuída entre os estados e seus municípios, de forma proporcional ao número de alunos matriculados na educação básica das respectivas redes de ensino apurado no censo escolar do exercício anterior ao da distribuição. Os 10% restantes do montante da arrecadação do salário-educação são aplicados pelo FNDE em programas, projetos e ações voltados para a educação básica.

Assim, de acordo com o FNDE, o salário-educação é uma contribuição que financia programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica, sendo a cota estadual e municipal correspondente a 2/3 do montante dos recursos arrecadados, a qual é creditada mensalmente em favor das respectivas secretarias da educação de forma proporcional ao número de alunos matriculados na educação básica.

Destaca-se de tais informações que o salário-educação deve financiar programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública.

Deste modo, a seguir será analisado se as despesas com alimentação escolar podem ser incluídas em programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública.

Para tanto, será utilizado como parâmetro a Lei 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.

O artigo 70 da Lei 9.394/96 não considera as despesas com alimentação escolar como de manutenção e desenvolvimento do ensino, senão veja-se:

Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;

II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.

Ao contrário, o artigo 71, inciso IV, da Lei 9.394/96 exclui textualmente as despesas com programas suplementares de alimentação como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, nos seguintes termos:

Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:

I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;

II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;

III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;

IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;

V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;

VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Os artigos 70 e 71 da Lei 9.394/96 são aplicáveis também aos recursos provenientes do salário-educação, na medida em que esta contribuição está expressamente indicada no artigo 68, inciso III, da referida lei, o qual possui a seguinte redação:

Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de:

I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - receita de transferências constitucionais e outras transferências;

III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;

IV - receita de incentivos fiscais;

V - outros recursos previstos em lei. (g.n.)

Ademais, existe um programa específico para custear as despesas com alimentação escolar previsto no artigo 208, inciso VII, da Constituição Federal, segundo o qual:

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

[...]

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (g.n.)

A fonte de financiamento dos programas suplementares de alimentação são as contribuições sociais e outros recursos orçamentários, conforme estabelecido pelo artigo 212, § 4º, da Constituição Federal, que possui a seguinte redação:

Art. 212

[...]

§ 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

Na prática, a União implementou o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, o qual visa garantir de forma suplementar a alimentação escolar dos alunos em toda a educação básica matriculados em escolas públicas e filantrópicas, conforme esclarece o site do FNDE[6]:

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), implantado em 1955, garante, por meio da transferência de recursos financeiros, a alimentação escolar dos alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas e filantrópicas.

Seu objetivo é atender as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanência em sala de aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem e o rendimento escolar dos estudantes, bem como promover a formação de hábitos alimentares saudáveis.

O PNAE tem caráter suplementar, como prevê o artigo 208, incisos IV e VII, da Constituição Federal, quando coloca que o dever do Estado (ou seja, das três esferas governamentais: União, estados e municípios) com a educação é efetivado mediante a garantia de "atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade" (inciso IV) e "atendimento ao educando no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde" (inciso VII).

No ano de 2010, a União repassou aos municípios o valor de 0,30 centavos por dia para cada aluno matriculado em turmas de pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos.

Com a palavra, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE[7]:

A partir de 2010, o valor repassado pela União a estados e municípios foi reajustado para R$ 0,30 por dia para cada aluno matriculado em turmas de pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos. As creches e as escolas indígenas e quilombolas passam a receber R$ 0,60. Por fim, as escolas que oferecem ensino integral por meio do programa Mais Educação terão R$ 0,90 por dia. Ao todo, o Pnae beneficia 45,6 milhões de estudantes da educação básica.

O repasse é feito diretamente aos estados e municípios, com base no censo escolar realizado no ano anterior ao do atendimento. [...] Portanto, os recursos do salário-educação não podem ser utilizados para custear despesas com alimentação escolar, pois o artigo 71, da Lei 9.394/96 exclui os programas suplementares de alimentação como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.

As despesas com alimentação escolar podem ser financiadas com os recursos provenientes do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, previsto pelo artigo 212, § 4º, da Constituição Federal.

3. CONCLUSÃO

Diante do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de: Exmo. Sr. Relator que proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:

3.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados nos arts. 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001) do Tribunal de Contas.

3.2. Responder à Consulta nos seguintes termos:

3.2.1. Os recursos do salário-educação não podem ser utilizados para custear despesas com alimentação escolar, pois o artigo 71, da Lei 9.394/96 exclui os programas suplementares de alimentação como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino;

3.3. Dar ciência da Decisão, Relatório e Voto do Relator e Parecer da Consultoria Geral ao Sr. Helio Cesar Wendt e à Prefeitura Municipal de Itaiópolis.

 

A consulta foi apreciada na sessão do Tribunal Pleno de 21/03/2011, resultando no Prejulgado 2093, nos seguintes termos:

Os recursos do salário-educação não podem ser utilizados para custear despesas com alimentação escolar, pois o art. 71, da Lei (federal) n°. 9.394/96 exclui os programas suplementares de alimentação como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.

A despeito dessa decisão, o parecer jurídico que instrui presente consulta assevera:

...

Essa decisão faz menção expressa ao dispositivo legal que a fundamenta, qual seja, o art. 71 da Lei Federal n. 9.394/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Os arts. 70 e 71 da lei citada definem, respectivamente, o que são e o que não consideradas “despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino”, constando do rol negativo do art. 71, os “programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social”.

A possibilidade de aplicação dos recursos do salário-educação em despesas com alimentação da educação básica

Entretanto, com a devida vênia, as disposições da referida lei não guardam relação com a destinação da arrecadação do salário-educação. Em nenhum momento a legislação do salário-educação refere-se às disposições da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

O salário-educação é contribuição social, e dessa forma observa todas as limitações e regras exigíveis para a instituição de tributo. As regras que disciplinam base de cálculo, sujeitos ativo e passivo, alíquotas, destinação, além de outras normas atinentes à exação, constam das Leis Federais ns. 9.424/96 e 9.766/98, Decreto n. 6.003/06 e Lei Estadual n. 13.995/07.

Ao contrário das normas atinentes ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, não há no arcabouço legal do salário-educação, especialmente quando trata de sua destinação, qualquer referência expressa a conceito ou disposição da Lei Federal n. 9.394/96, muito menos impede a sua aplicação em despesas de alimentação escolar.

O legislador, quando da elaboração da Lei Federal n. 11.494/07, que regulamenta o FUNDEB, deixou manifesta a sua intenção de vincular a aplicação dos recursos daquele Fundo às ‘ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino’, e para tanto fez menção expressa aos arts. 70 e 71 da Lei n. 9.394/96 – tanto em seu art. 21, que trata da aplicação dos recursos do FUNDEB, como no art. 23, com relação às vedações.

Não se vislumbra quanto ao salário-educação essa mesma intenção em vincular a arrecadação da contribuição às ‘ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino’, previstas na Lei n. 9.394/96. Os recursos do salário-educação são destinados ao financiamento de programas, projetos e ações voltadas para a educação básica numa perspectiva mais ampla, pois não impõem rol de despesas vedadas. Há vedação, apenas, no tocante ao pagamento de despesas de pessoal, conforme o art. 7º, da Lei Federal n. 9.766/98, ou despesas que não sejam da educação básica.

Não bastasse a inexistência de restrição legal ou constitucional quanto ao pagamento de despesas de alimentação voltada à educação básica com recursos do salário-educação, a Constituição Federal aduz, em seu art. 212, § 4º, que “os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários”, sendo o salário-educação uma contribuição social, como dito alhures.

Cabe destacar que a existência do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE em nenhum momento exclui a possibilidade de haver outras fontes para custeio da alimentação escolar (contribuições sociais e outros recursos orçamentários). Ao contrário, sabe-se que o valor repassado pelo PNAE não satisfaz, na totalidade, as despesas com alimentação escolar.

Apenas a título de ilustração, lembra-se que a vedação à utilização dos recursos do salário-educação para pagamento de despesas de alimentação escolar chegou a existir no texto da Medida Provisória n. 339/2006, a qual dava nova redação ao art. 9º, da Lei Federal n. 9.766/98:

Art. 43. Os arts. 7º, 8º e 9º da Lei nº 9.766, de 18 de dezembro de 1998, passam a vigorar com a seguinte redação:

(...)

Art. 9º É vedada a utilização dos recursos do salário-educação para o pagamento de pessoal e alimentação escolar, ou qualquer outra forma de assistência social, ressalvadas as despesas desta natureza no âmbito de programas de educação de jovens e adultos na modalidade presencial com avaliação no processo instituídos pelo Governo Federal.

No entanto, essa proposta do Poder Executivo Federal não foi acatada pelo Poder Legislativo, que, ao converter a referida Medida Provisória (Lei n. 11.494/07), excluiu essa nova redação do art. 9º - deixando, assim, de contemplar a vedação.

O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais já se pronunciou sobre essa controvérsia:

1 – as despesas com o custeio da merenda escolar podem ser realizadas com os recursos provenientes do salário-educação, desde que aplicadas na educação básica pública, compreendida a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, incluída, ainda, a educação especial, desde que integrada à educação básica; vedada em qualquer hipótese, a sua destinação ao pagamento de despesas com pessoal;

2          – as despesas realizadas a esse título não poderão ser computadas para fins de aferição do cumprimento do percentual mínimo de aplicação dos recursos provenientes da receita resultante de impostos – compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino -, previsto no art. 212 da Constituição da República de 1988.

(TCE/MG, Consulta n. 777.131, rel. Conselheiro Licurgo Mourão, em 03.06.2009)

E a Procuradoria Geral do Estado perfilhou esse mesmo entendimento no Processo PPGE 1913/077, conforme o Parecer n. 072/08/PGE, seguido pela Diretoria de Auditoria Geral, desta Secretaria de Estado, na Informação DIAG n. 041/09.

Conclusão

Diante do exposto, tem-se as seguintes premissas:

1)        o salário-educação, por se tratar de contribuição social, é fonte de financiamento dos ‘programas suplementares de alimentação e assistência à saúde’, nos termos da Constituição Federal, art. 212, § 4º;

2)        o conceito previsto nos arts. 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (9.394/96) é utilizado apenas pela legislação que rege a aplicação dos recursos do FUNDEB (11.494/07), que faz essa correlação expressamente, ao contrário das normas que disciplinam a destinação do salário-educação;

3)        a vedação à utilização dos recursos do salário-educação em alimentação escolar não foi aprovada pelo Congresso Nacional, o que se infere da rejeição do contido no art. 43, da Medida Provisória n. 339/06, quando da sua conversão na Lei n. 11.494/07;

4)        o salário-educação é destinado ao financiamento de “programas, projetos e ações voltados para a educação básica”, nos termos do Decreto Federal n. 6.003/06.

Visando responder o questionamento formulado pelo Exmo. Secretário de Estado da Fazenda, conclui-se, o que se faz respeitando-se entendimento diverso, que as verbas da quota estadual do salário-educação podem ser utilizadas para pagamento de merenda escolar, desde que voltada à educação básica.

...

 

 Como se verifica, o parecer se contrapõe ao Prejulgado 2093, defendendo a aplicação do salário-educação no pagamento de merenda escolar voltada à educação básica.

Desta maneira, a seguir será verificado se os argumentos trazidos pelo consulente por meio do Parecer Cojur nº 273/2011 justificam a mudança de entendimento desta Corte de Contas.

Destaca-se do citado Parecer Cojur que o fundamento legal utilizado pelo Tribunal de Contas no Parecer COG 600/2010, qual seja, os arts. 71 e 72, da Lei Federal nº 9.394/96 – Lei das Diretrizes e Bases da Educação, não guarda relação com a destinação do salário-educação.

Contudo, conforme constou do Parecer COG 600/2010, a Lei Federal nº 9.394/96 disciplina o salário-educação em seu art. 68, inciso III asseverando que esse recurso deve ser destinado à educação, nos seguintes termos e contexto:

 

TÍTULO VII

Dos Recursos financeiros

Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de:

I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - receita de transferências constitucionais e outras transferências;

III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;

IV - receita de incentivos fiscais;

V - outros recursos previstos em lei. (g.n.)

 

[...]

 

Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:

[...[

IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;

 

 

Desta forma, os artigos 70 e 71 da Lei 9.394/96, os quais estão localizados no mesmo Título do artigo 68 (Título VII), que trata dos recursos financeiros, são aplicáveis também aos recursos provenientes do salário-educação, na medida em que o art. 68 estabelece esta específica receita deve ser destinada à educação e o art. 71 esclarece que os programas suplementares de alimentação não constituem despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.

Em outras palavras, as despesas com merendas escolares como não mantém e não desenvolvem o ensino, a teor do que dispõe o art. 71, da Lei 9.394/96, não podem ser custeadas com os recursos advindos do salário-educação que, de acordo com o art. 68, III, da Lei 9.394/96, destina-se ao ensino propriamente dito (educação) [8].

Ademais, este não foi o único fundamento utilizado pelo Tribunal de Contas para firmar o entendimento consubstanciado no prejulgado 2093.

Foi destacado ainda pela Consultoria Geral o art. 15, da Lei Federal nº 9.424/97, segundo o qual a quota estadual e municipal do salário-educação deve financiar programas, projetos e ações do ensino fundamental.

Eis o teor do dispositivo em comento:

Art 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.

[...]

II – Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante de recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para financiamento de programas, projetos e ações do ensino fundamental.

 

Desta maneira, utilizando como parâmetro a Lei 9.394/96, que é aplicável sim ao salário-educação, como visto acima, concluiu o Parecer COG 600/2010, que as despesas com merenda escolar não poderiam ser inseridas nos conceitos de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública, pois não são despesas que mantenham e desenvolvam o ensino.

Da mesma forma, não prospera o entendimento de que o salário-educação pode ser utilizado para custear despesas com alimentação escolar com fundamento no art. 212, § 4º da Constituição Federal, alicerce esse que foi utilizado tanto pelo Parecer COJUR nº 273/2011 quanto pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.

Isto porque deve ser considerado o contexto constitucional do art. 212, § 4º, o qual deve ser interpretado conjuntamente com o § 5º, que possuem as seguintes redações:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

[...]

§ 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

 

§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.

 

Como se percebe, o § 4º do art. 212 da CF dispõe sobre os programas suplementares de educação previstos no art. 208, VII, estabelecendo que serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais.

De outro lado, o § 5º do citado dispositivo constitucional determina que a educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento uma contribuição social específica, qual seja, o salário-educação.

Desta forma, resta estreme de dúvidas que os programas suplementares de alimentação devem ser custeados por contribuições sociais em geral e a educação básica pela contribuição social definida pelo § 5º do art. 212 da CF denominada salário-educação.

Regulamentando o salário-educação mencionado no citado dispositivo constitucional, a Lei 9.424/97, no art. 15, inciso II, anteriormente invocado como um dos fundamentos da razão de decidir do prejulgado 2093, aduz que os recursos advindos da contribuição social em análise devem financiar programas, projetos e ações do ensino fundamental, não se reportando em nenhum momento às despesas com programas suplementares de educação

Pede-se vênia para transcrever novamente o artigo em comento apenas para fins didáticos:

 

Art 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.

[...]

II – Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante de recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para financiamento de programas, projetos e ações do ensino fundamental.

 

Com relação à vedação à utilização dos recursos do salário-educação para alimentação escolar inicialmente prevista na Medida Provisória 339/2006 e excluída quando da sua conversão na Lei 11.494/07 pelo Poder Legislativo, este fato não impede a interpretação que ora se faz, mas, ao contrário, demonstra que esta era a real intenção do idealizador da norma que alterou a legislação que rege o salário-educação.

Ademais, a não vedação expressa no atual art. 9º da Lei 9.766/98 não quer dizer ser possível a utilização do salário-educação para pagamento de alimentação escolar, pois, como se sabe, o princípio da legalidade sob a perspectiva do Administrador Público significa dizer que só é permitido fazer aquilo que a lei expressamente autoriza, não sendo correto o raciocínio de ser possível o referido pagamento sob o argumento de que a lei não o proibiu.

Por fim, cumpre esclarecer que a alusão feita ao Programa Nacional de Alimentação Escolar no Parecer COG 600/2010 não foi no sentido de excluir possibilidades de haver outras fontes para o custeio da alimentação escolar, mas sim indicar, a título de orientação, uma alternativa respaldada constitucionalmente pelo art. 212, § 4º, a fim proporcionar segurança jurídica ao consulente.

Desta maneira, com todo o respeito ao bem lançado Parecer COJUR nº 273/2011, bem como ao posicionamento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais[9], ratifica-se o entendimento consubstanciado no prejulgado 2093 deste Tribunal de Contas.

 

3. CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que o Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:

3.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados nos arts. 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001) do Tribunal de Contas.

3.2. Ratificar a aplicabilidade do Prejulgado 2093.

3.3. Dar ciência da Decisão, Relatório e Voto do Relator e Parecer da Consultoria Geral ao Sr. Ubiratan Simões Rezende e à Secretaria de Estado da Fazenda.

Consultoria Geral, em 23 de novembro de 2011.

 

 

 ADRIANA REGINA DIAS CARDOSO

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

 

De acordo:

 

 VALERIA ROCHA LACERDA GRUENFELD

COORDENADORA

 

Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

 

 HAMILTON HOBUS HOEMKE

CONSULTOR GERAL


[1] Parecer COJUR nº 273, de 05/09/2011 – fls. 03-09.

[2] Secretário de Estado: autorizado pelo inciso I do art. 103 da Resolução nº TC-06/2001.

[3]MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 362.

[4] http://www.fnde.gov.br/index.php/saleduc-entendendo-o-salario-educacao acesso em 10/12/2010

[5] http://www.fnde.gov.br/index.php/saleduc-distribuicao. Acesso em 10/12/2010

[6] http://www.fnde.gov.br/index.php/programas-alimentacao-escolar. Acesso em 10/12/2010.

[7]  http://www.fnde.gov.br/index.php/programas-alimentacao-escolar. Acesso em 10/12/2010.

 

[8] Segundo o Dicionário Aurélio, ensino pode ser definido como “esclarecimentos úteis ou indispensáveis à educação”.

[9] Aponta-se ainda outra decisão no mesmo sentido do TCE/MG: Consulta: 859.039. Data da sessão: 14/09/2011. Autor: Prefeitura Municipal de Lagoa Santa. Relator: Conselheiro Eduardo Carone.