PROCESSO Nº:

CON-11/00507202

UNIDADE GESTORA:

Fundação Cultural de São Bento do Sul

INTERESSADO:

Pedro Machado de Bitencourt

ASSUNTO:

Financiamento de projetos culturais com fins lucrativos

PARECER Nº:

COG - 14/2012

 

Financiamento de projetos culturais. Pessoas físicas e jurídicas com fins lucrativos.

1. É possível o financiamento de projetos culturais com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura apresentados por pessoas físicas (art. 4º da Lei Municipal nº 1.942/2007), bem como o financiamento dos projetos culturais apresentados por pessoas físicas e jurídicas de direito privado com fins lucrativos com recursos do Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura, desde que não haja vinculação de impostos municipais às despesas para constituição do Fundo e do Mecenato (art. 167, IV, da Constituição Federal) e que as empresas ofereçam produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da população (art. 5º, § único da Lei Municipal nº 1.942/2007).

2. O financiamento de projetos apresentados por pessoas jurídicas de direito privado com fins lucrativos deve ser precedido de autorização em lei especial, de acordo com o estabelecido no art. 19 da Lei 4.320/64, além de observar o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como os incentivos fiscais previstos no art. 11 da Lei Municipal nº 1.942/2007 que compõe o Fundo Municipal de Cultura deve observar o disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

Sr. Consultor,

 

 

1. INTRODUÇÃO

 

Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Pedro Machado Bitencourt, Presidente da Fundação Cultural de São Bento do Sul acerca da licitude de financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas e jurídicas de direito privado com fins lucrativos.

 

Formulou-se a consulta nos seguintes termos:

 

O financiamento direto de projetos culturais, com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura, apresentados por pessoas físicas, e o financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fins lucrativos, por meio de captação de recursos e renúncia fiscal autorizada junto aos contribuintes do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN e Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU, é lícito, frente ao disposto nos artigos 19 e 21 da Lei Federal 4.320/64, e nos Prejulgados nº 1243, nº 801, nº 1154, e nº 1158 desta Corte, considerando que o município dispõe de Lei Municipal (nº 1.942 de Setembro de 2007) que institui e regulamenta mecanismos para os fins supracitados?

 

Divide-se o questionamento nos seguintes itens para fins de facilitar a análise:

 

1.    Financiamento direto de projetos culturais, com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura, apresentado por pessoas físicas;

2.    Financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fins lucrativos, por meio de captação de recursos e renúncia de receita de tributos municipais.

 

2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

 

2.1 Da legitimidade do Consulente

 

A consulta foi subscrita pelo Presidente da Fundação Cultural de São Bento do Sul que é autoridade legitimada à formulação de indagações por escrito ao Tribunal de Contas, consoante o disposto nos artigos 103, II, e 104, III, da Res. nº TC-06/01 (Regimento Interno).

 

 

2.2 Da competência em razão da matéria

 

A matéria consultada é inerente a competência desta Corte de Contas, preenchendo, assim, a condicionante posta no inciso I do artigo 104 da Res. nº TC-06/01.

 

2.3 Do objeto

 

Da análise dos autos verificou-se que as questões apresentadas pelo consulente possuem natureza interpretativa, bem como foram formuladas em tese, o que estão de acordo com o que dispõe o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina e inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000, razão pela qual está preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso II, do Regimento Interno.

 

2.4 Da indicação precisa da dúvida

 

A dúvida da Consulente na resolução da questão está precisamente evidenciada, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV, do Regimento Interno, esteja preenchido.

 

2.5 Do parecer da Assessoria Jurídica

 

A consulta está acompanhada do parecer jurídico do ente consulente, cumprindo o pressuposto estabelecido no inciso V do artigo 104 da Res. nº 06/01.

 

2.6 Do cumprimento dos requisitos de admissibilidade

 

Do exame de admissibilidade, resta evidenciada a satisfação dos pressupostos insertos no artigo 104 da Res. nº TC-06/01, o que autoriza ao egrégio Plenário a conhecer da presente consulta.

 

 

3. ANÁLISE

 

3.1. Financiamento direto de projetos culturais, com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura, apresentado por pessoas físicas:

 

Segundo o Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal editado por esta Corte de Contas[1], a destinação de recursos para o setor privado poderá ocorrer na forma das subvenções sociais e econômicas previstas nos arts. 13, § 3º, incisos I e II e arts. 16 e 17 da Lei 4.320/64, as quais visam cobrir direta ou indiretamente necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas. No caso de pessoas físicas, as subvenções sociais devem ser transferidas na modalidade de ajuda de custo/auxílios para pessoas financeiramente carentes e com a finalidade de tratamento de saúde, distribuição de medicamentos e distribuição de alimentos.

 

Sobre a transferência de recursos para o setor privado mediante ajuda financeira e auxílios para investimentos de empresas privadas de fins lucrativos, o artigo 19 da Lei 4.320/64 dispõe que “A lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.”

 

A Lei 4.320/64 ainda traz a seguinte regra em seu artigo 21:

 

Art. 21 - A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos.

 

Parágrafo único - O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob o regime excepcional de aplicação.

 

Comentando o artigo 19 da lei 4.320/64, Heraldo e José Teixeira lecionam que:

 

Artigo do mais alto significado na moralização da concessão de subvenções, devendo ser, na realidade, combinado com o art. 17, embora este se refira expressamente às subvenções sociais, cabendo considerar a exigência da lei especial e prévia à lei orçamentária para concessão das subvenções econômicas.

 

A Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe no seu art. 26 e no seu §1º que a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na LDO, estar prevista no orçamento e nos créditos adicionais. Esclareça-se que a LRF não faz distinção entre as entidades jurídicas do setor privado, que podem ser de fins lucrativos e de fins ideais. Um outro esclarecimento: Esta determinação da LRF não se confunde com as contribuições e os auxílios da Lei 4.320/64.[2]

 

Outro esclarecimento sobre o art. 19, da Lei 4.320/64 é apresentado por Afonso Gomes Aguiar nos seguintes termos:

 

Em princípio, a Lei nº 4.320/64 proíbe que se conceda ajuda financeira a empresas que tenham finalidade lucrativa e cuja concessão se opere mediante autorização da lei de Orçamento. A proibição é direcionada à concessão feita por meio do orçamento. Entretanto, quando a concessão dessa subvenção, que será da espécie Subvenção Econômica (Equalização de Preços e Taxas – Portaria Interministerial nº 163/01), for procedida por força de lei especial ou específica, será perfeitamente viável, posto que o diploma legal citado aceita-a plenamente.

 

Na verdade, o espírito desta lei em proibir a concessão de Subvenção Econômica, por meio da Lei de Orçamento à empresa com finalidade lucrativa, é que, ficando esta submetida a leis específicas ou especiais, essa concessão se torna mais policiada pelo Controle Externo exercido pelo Poder Legislativo competente. O termo convoca a lembrança para os chamados subsídios do trigo, do café, do açúcar, do milho e de outros produtos, procedimento muito utilizado há algum tempo no País, como medida impeditiva de aumento de preços.

 

A proibição contida no texto do artigo, quanto à concessão de ajuda financeira através da Lei do Orçamento a empresas com finalidade lucrativa, é absoluta, não comporta exceção.[3]

 

Desta maneira, a doutrina apresentada entende que é possível a transferência de recursos a empresas de direito privado com fins lucrativos, com fundamento no art. 26 da LRF[4], pois o que é taxativamente vedado pela Lei 4.320/64 é a previsão na lei do orçamento desta “transferência”, sendo, todavia, possível, caso haja previsão em lei especial e cumpridos os demais requisitos previstos no art. 26 da LRF.

 

Voltando a falar sobre as subvenções previstas nos arts. 13, § 3º, incisos I e II e arts. 16 e 17 da Lei 4.320/64, necessário se faz a diferenciação entre subvenção social e subvenção econômica. Para tanto, colaciona-se parte da apresentação formulada pelas Auditoras Fiscais de Controle Externo Cristiane de Sousa Reginatto e Teresinha de Jesus Basto da Silva para o 13º Ciclo de Estudos de Controle da Administração Municipal realizado pelo TCE/SC no ano de 2011[5]:

 

 

      SUBVENÇÃO SOCIAL

SUBVENÇÃO ECONÔMICA

Características

·         Pressupõe a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional;

·         Mostra-se mais econômica do que a atuação direta do município; este procedimento, portanto, não deve ser regra, e sim complementador à atividade estatal;

·         A entidade recebedora deve obedecer aos padrões mínimos de eficiência previamente fixados;

·         Não comporta despesas com aquisições de bens móveis ou imóveis, tampouco a realização de obras, as chamadas despesas de capital.

·         Para cobrir os déficits de manutenção de entidades da administração indireta, ou ainda a diferença entre preços de mercado e de revenda de gêneros alimentícios e de outros materiais, e pagamento de bonificações a produtores;

·         Necessidade de verificação da destinação dos recursos por parte da entidade recebedora, para que não sejam efetuadas despesas com investimentos.

Entidade beneficiada

Instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa.

Somente se aplica às empresas públicas ou sociedades de economia mista pertencentes ao município.

 

 

Em consultas anteriormente formuladas a este Tribunal de Contas, as quais foram consubstanciadas nos prejulgados 1940 e 1251, admitiu-se o repasse de subvenções sociais para entidades culturais sem fins lucrativos[6], desde que as atividades culturais pudessem ser enquadradas no conceito de assistência social, saúde ou educação devendo ainda ser cumpridos os requisitos previstos no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, autorização por lei específica, atendimento às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos especiais.

 

Nesse sentido os Prejulgados 1940 e 1251:

 

Prejulgado 1940:

1. As subvenções sociais prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica ou educacional e as subvenções econômicas caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

 

2. Entidades desportivas, culturais, recreativas, associativas e congêneres somente poderão receber recursos públicos por meio de subvenções sociais quando suas atividades puderem ser enquadradas no conceito de assistência social, saúde ou educação, sendo vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos. (g.n.)

 

3. É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de associações de direito privado, mesmo que recebam contribuições de seus associados, desde que sejam obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal n. 4.320/64 e Lei Complementar n. 101/2000.

 

4. A destinação de recursos públicos para o setor privado, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá:

 

4.1. ser autorizada por lei específica;

 

4.2. atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

 

4.3. constar da previsão orçamentária para tal finalidade.

 

5. As despesas deverão ocorrer à conta dos elementos de despesa 41 - Contribuições ou 42 - Auxílios; Modalidades de Aplicação 50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos ou 60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos, respeitada obviamente a categoria econômica 4 - Despesas de Capital e o Grupo de Natureza das Despesas 4 - Investimentos.

 

6. As entidades beneficiadas devem confirmar sua regular condição de funcionamento e prestar contas da aplicação dos recursos postos à sua disposição.

 

 

Prejulgado 1251:

É possível o Poder Público transferir recursos financeiros para entidades culturais e comunitárias, sem fins lucrativos, desde que prestem serviços de assistência social, médica ou educacional, bem como para atividades culturais, atendidos aos seguintes pressupostos: a) autorização legislativa específica; b) atendimento às condições estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e c) previsão orçamentária ou através de créditos adicionais. Deve-se utilizar a rubrica contábil 41 - Contribuições para Despesas de Manutenção, e a 42 - Auxílio, para construção e reforma de instalações.

 

Do corpo do parecer COG 635/02, exarado no processo CON 02/05994393, da lavra do Auditor Fiscal de Controle Externo Hamilton Hobus Hoemke, do qual resultou o Prejulgado nº 1235 retro citado, extrai-se que:

 

A consulta tem como objeto a análise quanto a possibilidade do Poder Público Municipal transferir recursos financeiros para entidades privadas, sem fins lucrativos, objetivando a construção e reforma de instalações esportivas e recreativas, bem como, para a aplicação em atividades culturais.

 

Este Tribunal de Contas proferiu a Decisão nº 1, 14/02/1996, que analisou a possibilidade do Poder Público conceder Subvenção Social a entidade filantrópica. O parecer além de analisar esta possibilidade, dando-a como inadmissível, analisa também qual é o meio tecnicamente viável, concluindo pela licitude da Contribuição:

 

1. Repasse de recursos a Entidade Filantrópica para o fim específico de execução de obra de saneamento. Inadmissibilidade do Município conceder a verba a titulo de Subvenção Social. Exegese do art. 12 da Lei Federal n° 4.320/64

 

A Subvenção Social destina-se a cobrir despesas de custeio operacional de entidades prestadoras de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional. A hipótese suscitada pelo consulente pode ser viabilizada mediante Contribuição para Despesas de Capital a Instituições Privadas, sem fins lucrativos, através de lei especial. Fundamento no art. 12, § 6° da lei Federal n° 4.320/64.

 

2. Requisitos do art. 16 da Lei Federal 4.320/64. Entidades que se enquadram na hipótese legal.

 

A destinação de subvenção social está restrita às entidades que prestam serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, cujo enquadramento na hipótese legal compete ao Administrador, através de critérios previamente definidos.

 

A decisão supra transcrita, para fins de resposta ao consulente deve ser atualizada pela Portaria Interministerial nº 163/2001, porém antes é preciso analisar os requisitos necessários para a transferência de recursos financeiros a entidades privadas, possibilidade esta também já analisada por este Tribunal de Contas:

 

Por exigência do art. 167, inciso VIII, da Constituição Federal e do art. 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de recursos a entidades privadas dependerá de: a) específica autorização legislativa; b) atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias e c) previsão orçamentária ou através de créditos adicionais.[7]

 

Quanto a possibilidade de repasse de recursos a entidades que tenham como objetivos a promoção da cultura, este Tribunal de Contas, igualmente decidiu a respeito, conforme pode-se observar do Prejulgado 23[8] e da Decisão nº 909/2002, de 20/05/2002, publicada no DOE nº 16.948, de 16/07/2002, que permitiu ao Poder Público conceder auxílio a entidades dedicadas à promoção de movimentos tradicionalistas, especificamente aos Centros de Tradições Gauchescas - CTGs.

 

O art. 26 da LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) que dispõe sobre a destinação de recursos públicos para o setor privado, especificamente para cobrir necessidades de pessoas físicas e déficits de pessoas jurídicas, bem como, no seu parágrafo segundo, determina:

 

Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

 

(...)

 

§ 2º Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital. (n/ grifo)

 

Pela classificação contábil, há duas espécies de subvenções, (a) econômica, destinada à cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, e (b) social, destinada à suplementação dos recursos de origem privada aplicados na prestação de serviços de assistência social ou cultural sem finalidade lucrativa[9]. Estas duas espécies estão inclusas no conceito exposto no caput do art. 26, portanto, as subvenções de que trata o parágrafo segundo é mais abrangente do que os conceitos contábeis supra mencionados querem dizer.

 

Subvenção, pelo Dicionário eletrônico Aurélio, significa: auxílio pecuniário, por via de regra concedido pelos poderes públicos. Pelo Dicionário Houaiss, subvenção é: 1. (...); 2. subsídio ou auxílio pecuniário, em geral conferido pelos poderes públicos; incentivo.[10]

 

Portanto, a expressão subvenção de que trata o § 2º, do art. 26, da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser interpretada extensivamente objetivando abarcar todo o auxílio pecuniário conferido pelo Poder Público às instituições privadas.

 

Em reforço a esta tese Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus, sustentam que:

 

O art. 26 da LRF estabelece a regra básica para toda e qualquer destinação de recursos públicos ao setor privado: a sua autorização por lei específica. E, como requisitos adicionais, é exigida a observância das disposições da LDO, além da sua previsão na lei orçamentária ou em crédito adicional.[11]

 

O modo adequado de repassar referidos recursos é através das rubricas contábeis 41- Contribuições ou 42 - Auxílios, conforme o caso, de acordo com o que está descrito no Anexo II - Natureza da Despesa, item II - Dos Conceitos e Especificações, Grupo B, da Portaria Interministerial nº 163/2001, de 04/05/2001:

 

41 - Contribuições

 

Despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e não seja reembolsável pelo recebedor, bem como as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101, de 2000.

 

42 - Auxílios

 

Despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101, de 2000.

 

Portanto, é possível o Poder Público transferir recursos financeiros para entidades culturais e comunitárias, sem fins lucrativos, desde que prestem serviços de assistência social, médica ou educacional, bem como, para atividades culturais, atendidos os seguintes pressupostos: a) autorização legislativa específica; b) atendimento às condições estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e c) previsão orçamentária ou através de créditos adicionais. Deve-se utilizar a rubrica contábil 41 - Contribuições para despesas de manutenção, e a 42 - Auxílio, para construção e reforma de instalações.

 

 

Contudo, o questionamento do consulente versa especificamente sobre o financiamento de projetos culturais com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura (FMIC), bem como do Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura (MMIC) previstos em lei municipal e não com subvenções sociais, as quais se destinam, de acordo com os arts. 12, § 3º, I e 16 da Lei 4.320/64, a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, visando à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, tão pouco com as subvenções econômicas previstas nos 12, § 3º, II e 17 e que foram descritas e diferenciadas no quadro acima transcrito.

 

Os prejulgados acima transcritos se referem às subvenções previstas na Lei 4.320/64, razão pela qual não são aplicáveis ao caso.

 

O Fundo a que se refere o consulente é o instituído pela Lei Municipal nº 1942/2007, juntada às fls. 11, o qual, de acordo com o art. 4º, destina-se ao “financiamento direto de projetos culturais apresentados por pessoas físicas, jurídicas de direito público, ou de direito privado sem fins lucrativos e de utilidade pública municipal.”

 

Neste ponto, vale destacar que também não é aplicável ao caso o prejulgado 1243 citado pelo consulente às fls 05, o qual contém a seguinte redação:

 

 

[...]

A Lei nº 4.320/64 (arts. 19 e 21) proíbe a Administração consignar ajuda financeira a qualquer título às entidades com fins lucrativos, bem como auxílio para investimentos. Assim, as bandas musicais particulares que visam lucro, não podem receber recursos públicos como forma de apoio, o que conseqüentemente gera vedação à colocação do nome ou símbolos do Município no ônibus de conjunto musical.

[...]

 

Como visto, o prejulgado 1243 trata de vedação contida nos arts. 19 e 21 da LRF de consignação na Lei de Orçamento de ajuda financeira às entidades com fins lucrativos e a consulta em análise trata de fundo municipal instituído com finalidade específica de financiar projetos culturais.

 

No que tange à consulta em análise, o art. 8º, parágrafo único da LRF[12] assevera que “os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender o objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.

 

No mesmo sentido, assim dispõe o art. 71 da Lei 4.320/64:

 

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

 

Necessário esclarecer ainda que o financiamento de projetos culturais com recursos de fundos criados especialmente com esta finalidade não encontra vedação nos artigos 19 e 21 da Lei Federal 4.320/64, pois o que os referidos dispositivos vedam é a consignação na lei do orçamento de ajuda financeira e investimentos que venham a se incorporar ao patrimônio das empresas privadas com fins lucrativos e esta não é a hipótese apresentada pelo consulente.

 

Todavia, ao examinar a Lei Municipal nº 1.942/2007 constatou-se que os recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura são compostos, além de outras receitas previstas no art. 6º[13], de receitas provenientes de impostos, conforme dispõe o art. 8º a seguir transcrito:

 

Art. 8º Os montantes destinados aos mecanismos do SIMDEC serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pré-definidos pelo prefeito municipal e tendo como parâmetro o mínimo de 2% (dois por cento) e o máximo de 3% (três por cento) da receita anual do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN e do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU, distribuídos conforme abaixo discriminado: (Vide Decreto nº 989/2012)
I - 50% (cinqüenta por cento) ao FMIC;

II - 50% (cinqüenta por cento) autorizados como renúncia fiscal, ao MMIC.

Parágrafo Único - Para efeito do disposto no "caput" do presente artigo, serão consideradas as arrecadações de ISSQN e IPTU efetuadas no exercício anterior ao da elaboração da LDO

 

Assim, os recursos do Fundo Municipal (FMIC) são constituídos em parte por meio de impostos municipais o que é vedado pelo Princípio da não-afetação das receitas[14], insculpido no art. 167, IV[15], da CF, o qual proíbe a vinculação de receitas de impostos a despesa específica, conforme enuncia o prejulgado 801 nos seguintes termos:

 

1. O incentivo à cultura é considerado matéria de interesse local, podendo o Município estabelecer normas e procedimentos que induzam à preservação e a ampliação de movimentos e ambientes culturais. Entretanto, é vedada a vinculação de receita tributária à despesa específica, conforme o preceituado no inciso IV do artigo 167 da Constituição Federal.

 

2. Destarte, norma legal que venha determinar a aplicação de percentual da receita tributária municipal em atividades culturais trará consigo a mácula da inconstitucionalidade. Na esfera Municipal, o apoio à cultura poderia se dar com incentivos implementados por lei local, seguindo como modelo a Lei Rouanet – Lei Federal n° 8.313/91 (Observar art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal).

 

Observa-se que Lei Municipal dispõe no art. 8º que a arrecadação anual do ISSQN e do IPTU no percentual por ela indicado será utilizado como “parâmetro” para a destinação dos recursos ao Sistema Municipal de Desenvolvimento da Cultura (SIMDEC), o que não descaracteriza a vinculação vedada pela Constituição, não podendo o legislador municipal utilizar subterfúgios para não se submeter aos ditames constitucionais, pois na prática o dinheiro que será transferido ao Sistema SIMDEC é o mesmo arrecadado via ISSQN/IPTU, caso contrário, outra fonte de recurso seria utilizada como referência pela Lei Municipal.

 

O Fundo Municipal de Cultura (FMIC) é composto ainda com recursos oriundos de “renúncia fiscal autorizada junto aos contribuintes do ISS e IPTU”, que se encontra prevista no art. 11 da Lei Municipal nº 1942/2011, nos seguintes termos:

 

Art. 11 Aos contribuintes do ISSQN e IPTU que aplicarem recursos financeiros em projetos culturais aprovados pela Fundação Cultural de São Bento do Sul será permitida, por ocasião do recolhimento mensal dos impostos, a dedução da quantia paga, na forma e nos limites previstos nesta Lei.

 

Parágrafo Único - A aplicação em projetos culturais é caracterizada pela transferência de recursos financeiros por parte do contribuinte em favor do FMIC.

 

Não há óbice nesta forma de captação de recurso, que segue o modelo da Lei Federal nº 8.313/91 (Lei Rouanet)[16], a qual foi sugerida como parâmetro no item 2 do prejulgado 801.

 

Especificamente no que diz respeito aos incentivos fiscais previstos no art. 11 da Lei Municipal, aplicam-se as regras do art. 14 da LRF, segundo o qual:

 

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

 

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

 

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

 

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

 

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

 

Nesse sentido, o Prejulgado 1915:

 

[...]

 

2. O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece que a concessão da isenção somente poderá ocorrer atendidos três aspectos fundamentais:

 

2.1. as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

 

2.2. conter a estimativa de impacto orçamentário-financeiro envolvendo o exercício em que se efetivar e os dois subseqüentes; e

 

2.3. atender a uma das seguintes condições:

 

2.3.1. demonstrar que a renúncia em questão está devidamente contemplada na estimativa de receita consubstanciada na Lei Orçamentária, e que, por conseguinte, não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 14, I); ou

 

2.3.2. a renúncia de receita deve estar acompanhada das correspondentes medidas de compensação a serem efetivadas no triênio referenciado no caput do art. 14 da LRF, por meio de aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Cumpre observar que, quanto a esta última condição, por expressa disposição legal (§ 2º, art. 14), o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de natureza tributária entrará em vigor tão-somente após implementadas as medidas ali referenciadas, ou seja, a elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

 

Desta forma, os recursos provenientes do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura devem ser utilizados exclusivamente para a finalidade determinada no art. 4º, da Lei Municipal nº 1942/2007, ou seja, para financiar diretamente os projetos culturais apresentados pelas pessoas mencionadas no citado dispositivo legal, quais sejam, as “pessoas físicas, jurídicas de direito público ou de direito privado sem fins lucrativos e de utilidade pública municipal”, desde que não sejam utilizados recursos oriundos de impostos.

 

 

3.2. Financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fins lucrativos, por meio de captação de recursos e renúncia de receita de tributos municipais:

 

Neste ponto, necessário esclarecer que além do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura (FMIC), o Sistema Municipal de Desenvolvimento da Cultura (SIMDEC), é composto também pelo Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura (MMIC), ambos previstos no art. 3º[17], da citada Lei.

 

As regras de aplicação de recursos pelo Fundo Municipal foram disciplinadas pelo art. 5º, da Lei Municipal e foi objeto de análise no item anterior.

 

Cabe neste momento estudar as regras para aplicação dos recursos pelo Mecenato Municipal, na medida em que é desta fonte de receita que a Lei Municipal prevê o financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas e jurídicas de direito privado com fins lucrativos.

 

O Mecenato Municipal também contém recursos oriundos de impostos (art. 8º, inciso I), o que é vedado pela Constituição.

 

No que refere aos recursos oriundos das outras fontes indicadas no art. 6º, possuem eles a submissão ao art. 5º da Lei Municipal, que possui o seguinte teor:

 

Art. 5º O MMIC se destina ao financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou jurídicas de direito público e privado, por meio de captação de recursos e renúncia fiscal autorizada, junto aos contribuintes do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN e Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU.

 

Parágrafo Único - O incentivo, previsto no "caput" do presente artigo, a projetos apresentados por pessoas jurídicas de direito privado com fins lucrativos, está condicionado à oferta de produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da população.

 

Desta forma, de acordo com o dispositivo legal acima transcrito, os incentivos advindos do Mecenato Municipal (MMIC) podem ser concedidos às pessoas físicas e pessoas jurídicas de direito privado com fins lucrativos, desde que ofereçam produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da população.

 

Cabe pontuar aqui que em se tratando de pessoas jurídicas de direito privado com fins lucrativos, de acordo com o art. 19 da Lei Federal 4.320/64, o incentivo deve ser precedido de autorização em lei especial, lembrando que a conduta vedada pela Lei Federal é a consignação de ajuda financeira a empresa de fins lucrativos na lei do orçamento, devendo o dispositivo ser interpretado em conjunto com o art. 26 da Lei Complementar 101/2000, conforme explanado pela doutrina colacionada no presente parecer.

 

Nesse sentido, a Portaria Conjunta STN/SOF nº 01, de 20/11/2011, válida para o exercício de 2012, classificou a despesa em análise nos seguintes termos:

45 – Subvenções Econômicas

Despesas orçamentárias com o pagamento de subvenções econômicas, a qualquer título, autorizadas em leis específicas, tais como: ajuda financeira a entidades privadas com fins lucrativos; concessão de bonificações a produtores, distribuidores e vendedores; cobertura, direta ou indireta, de parcela de encargos de empréstimos e financiamentos e dos custos de aquisição, de produção, de escoamento, de distribuição, de venda e de manutenção de bens, produtos e serviços em geral; e, ainda, outras operações com características semelhantes. (g.n.)

Desta forma, é estreme de dúvidas que, mediante autorização em lei específica, é possível a ajuda financeira a qualquer título a entidades privadas com fins lucrativos.

 

Ressalta-se que as subvenções previstas na Lei 4.320/64 não se confundem com as despesas para financiamento de projetos culturais de que tratam esta consulta, tanto que são classificadas pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 01, de 20/11/2011 em elementos de despesas distintos, contendo as subvenções sociais a seguinte classificação:

 

43 – Subvenções Sociais

Despesas orçamentárias para cobertura de despesas de instituições privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, de acordo com os arts. 16, parágrafo único, e 17 da Lei nº 4.320/1964, observado o disposto no art. 26 da LRF. (g.n.)

 

Portanto, responde-se objetivamente ao consulente que é possível o financiamento de projetos culturais com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura apresentados por pessoas físicas (art. 4º da Lei Municipal nº 1.942/2007), bem como o financiamento dos projetos culturais apresentados por pessoas físicas e jurídicas de direito privado com fins lucrativos com recursos do Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura, desde que não haja vinculação de impostos municipais às despesas para constituição do Fundo e do Mecenato (art. 167, IV, da Constituição Federal) e que as empresas ofereçam produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da população (art. 5º, § único da Lei Municipal nº 1.942/2007).

 

O financiamento de projetos apresentados por pessoas jurídicas de direito privado com fins lucrativos deve ser precedido de autorização em lei especial, de acordo com o estabelecido no art. 19 da Lei 4.320/64, além de observar o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como os incentivos fiscais previstos no art. 11 da Lei Municipal nº 1.942/2007 que compõe o Fundo Municipal de Cultura deve observar o disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

4.  DA REFORMA DO PREJULGADO 1243

 

O item 3 do Prejulgado 1243[18] estabelece que a “A Lei nº 4.320/64 (arts. 19 e 21) proíbe a Administração consignar ajuda financeira a qualquer título às entidades com fins lucrativos, bem como auxílio para investimentos”.

 

Contudo, como visto neste parecer, o que é vedado pela Lei 4.320/64 é a consignação na lei de orçamento de ajuda financeira, sendo possível se houver autorização em lei especial.

 

Desta forma, sugere-se a revogação do item 3 do prejulgado 1243.

 

 

5. CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que o Conselheiro Herneus De Nadal proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:

 

5. 1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados nos arts. 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001) do Tribunal de Contas.

 

5. 2. Responder à Consulta nos seguintes termos:

 

5.2.1. É possível o financiamento de projetos culturais com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura apresentados por pessoas físicas (art. 4º da Lei Municipal nº 1.942/2007), bem como o financiamento dos projetos culturais apresentados por pessoas físicas e jurídicas de direito privado com fins lucrativos com recursos do Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura, desde que não haja vinculação de impostos municipais às despesas para constituição do Fundo e do Mecenato (art. 167, IV, da Constituição Federal) e que as empresas ofereçam produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da população (art. 5º, § único da Lei Municipal nº 1.942/2007).

 

5.2.2. O financiamento de projetos apresentados por pessoas jurídicas de direito privado com fins lucrativos deve ser precedido de autorização em lei especial, de acordo com o estabelecido no art. 19 da Lei 4.320/64, além de observar o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como os incentivos fiscais previstos no art. 11 da Lei Municipal nº 1.942/2007 que compõe o Fundo Municipal de Cultura deve observar o disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

5.3. Revogar o item 3 do prejulgado nº 1243

 

5.4. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator e do Parecer da Consultoria Geral ao Sr. Pedro Machado de Bitencourt e à Fundação Cultural de São Bento do Sul.

 

Consultoria Geral, em 31 de janeiro de 2012.

 

 

 GEORGE BRASIL PASCHOAL PÍTSICA

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

 

De acordo:

 

 

 VALERIA ROCHA LACERDA GRUENFELD

COORDENADORA

 

Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator HERNEUS DE NADAL, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

 

 

 HAMILTON HOBUS HOEMKE

CONSULTOR GERAL



[1] Disponível em: <http://www.tce.sc.gov.br/acom/08_publicou/livros/pdf/guia_lrf_2ed.pdf> p. 68. Acesso em 03/02/2012.

2 REIS, Heraldo da Costa. JÚNIOR, José Teixeira Machado. A lei 4.320 comentada e a lei de responsabilidade fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. IBAM. 2010. p. 57.

3 AGUIAR. Afonso Gomes. Direiro financeiro: a lei 4.320 – comentada ao alcance de todos. 3. ed. 2ª tiragem. Belo Horizonte: Fórum, 2004. p. 235-236.

 

[4] O art. 26 da LRF não diferencia a pessoa jurídica, razão do entendimento segundo o qual as empresas com fins lucrativos estão incluídas.

 

[6] Os prejulgados 23 e 1158 admitiram, cumpridos requisitos legais, a concessão de auxílios a movimentos tradicionalistas, a exemplo dos CTG´s.

[7]SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Decisão nº 2121/2002, de 28/08/2002. Parecer nº 473/02.

[8]SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Decisões em Consultas - Prejulgados 1989-1998. Ed. consolidada, revista e ampliada - Florianópolis: Tribunal de Contas, 1998, p. 49;

[9]Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público, Brasilía, 1975.

[10]HOUAISS, Antônio, et al. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p. 2630.

[11]NASCIMENTO, Edson Ronaldo, et. all. Lei complementar 101/2000: entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: ESAF, 2002, p. 62.

[12] Consigna-se que o art. 8º, § único da LRF deve ser observado pelo Fundo Municipal instituído pela Lei 1942/2007, pois se trata de fundo instituído no âmbito da Administração Municipal de São Bento do Sul e que contém recursos públicos, ex vi o que dispõem os arts. 1º e 6º da referida lei.

 

[13] Art. 6º Constituem recursos do FMIC:

I - dotação orçamentária do Município;

II - subvenções, auxílios e contribuições oriundos de organismos públicos e privados;

III - doações, legados, contribuições em dinheiro, valores, bens móveis e imóveis recebidos de pessoas físicas e jurídicas, nacionais ou internacionais;

IV - transferências decorrentes de convênios e acordos;

V - devolução de recursos e multas decorrentes de projetos culturais beneficiados por esta Lei, não iniciados ou interrompidos, com ou sem justa causa, de ambos os mecanismos do SIMDEC;

VI - multas aplicadas pelo poder público contra terceiros, em decorrência de danos ao patrimônio cultural;

VII - valores atribuídos como ajustes de conduta a terceiros, destinados ao financiamento de projetos culturais vinculados ao SIMDEC, por iniciativa do poder judiciário;

VIII - outras receitas.

 

[14] Este princípio veda a vinculação da receita de impostos a determinado órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções previstas em lei. A essência do princípio consiste no recolhimento de todos os recursos a um caixa único do tesouro (conta única), sem que sejam criadas vinculações específicas para as receitas auferidas. JUND, Sérgio. Administração, orçamento e contabilidade pública. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. p. 77.

[15] Art. 167. São vedados: [...]

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.

[16] Lei 8.313/91: “Art. 18. Com o objetivo de incentivar as atividades culturais, a União facultará às pessoas físicas ou jurídicas a opção pela aplicação de parcelas do Imposto sobre a Renda, a título de doações ou patrocínios, tanto no apoio direto a projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou por pessoas jurídicas de natureza cultural, como através de contribuições ao FNC, nos termos do art. 5o, inciso II, desta Lei, desde que os projetos atendam aos critérios estabelecidos no art. 1o desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 9.874, de 1999)

§1o Os contribuintes poderão deduzir do imposto de renda devido as quantias efetivamente despendidas nos projetos elencados no § 3o, previamente aprovados pelo Ministério da Cultura, nos limites e nas condições estabelecidos na legislação do imposto de renda vigente, na forma de: (Incluído pela Lei nº 9.874, de 1999)

a) doações; e (Incluída pela Lei nº 9.874, de 1999)

b) patrocínios.”

[17] Art. 3º O SIMDEC compreenderá os seguintes mecanismos:

I - Fundo Municipal de Incentivo à Cultura - FMIC;

II - Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura - MMIC.

[18] [...]

A Lei nº 4.320/64 (arts. 19 e 21) proíbe a Administração consignar ajuda financeira a qualquer título às entidades com fins lucrativos, bem como auxílio para investimentos. Assim, as bandas musicais particulares que visam lucro, não podem receber recursos públicos como forma de apoio, o que conseqüentemente gera vedação à colocação do nome ou símbolos do Município no ônibus de conjunto musical.

[...]