PROCESSO Nº:	REP-12/00212263
UNIDADE GESTORA:	Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul
RESPONSÁVEL:	Cecília Konell
INTERESSADO:	Anna Thereza da Silva Volf
ASSUNTO:	Irregularidades no edital de Concorrência n. 46/2012, para licença de uso de softwares para Gestão Pública Integrada
RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO PRELIMINAR:	DLC - 310/2012

1. INTRODUÇÃO

Trata-se de Representação formulada pela empresa Allbrax Consultoria e Soluções Técnicas, denunciado suposta iregularidade no edital de Concorrência n. 46/2012, do tipo "técnica e preço", promovida pela Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul, cujo objeto é a contratação de serviços de informática para licença de uso de softwares para a Gestão Pública Integrada, compreendendo os sistemas de: Planejamento (PPA, LOA e LDO), Gestão pessoal, Compras e Licitações, Patrimônio, Frotas, Almoxarifado, Controle de Arrecadação, Gestão contábil, Tributos Imobiliários, Gestão do ISSQN, Nota Fiscal Eletrônica de Serviços, Escrita fiscal; Fiscalização Fazendária, Receitas Diversas, Contribuição de Melhoria, Fiscalização de Obras e Posturas, Gestão de Dívida Ativa, Procuradoria Geral, Atendimento e Portal de Serviços-WEB, Protocolo e Processo digital, Portal da Transparência, Ouvidoria, Business Intelligence (BI), Controle Interno, bem como serviços de implantação e treinamento.

A inicial foi instruída com cópia do edital da licitação em questão (fls. 12-128), cuja abertura dos envelopes encontrava-se marcada o dia 07 de maio de 2012.

A representante insurgiu-se contra o tipo licitatório adotado alegando que seria inadequado para a presente situação.

Expôs que anteriormente este Tribunal de Contas já havia analisado a questão quando do julgamento do edital de Concorrência n^o 191/2011, afirmando, no Relatório Técnico no 580/2011, que o tipo de licitação “técnica e preço”, já que não há aspecto técnico a ser avaliado, seria incabível, pois os critérios de pontuação técnica foram estabelecidos como requisitos mínimos de caráter obrigatório, tornando evidente a possibilidade dos softwares serem licitados pelo critério de menor preço.

Relata ainda que, após a opinião técnica ter sido emitida no Representação REP-11/00472492, que denunciava irregularidades no Edital de Concorrência n^o 191/2011, a Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul anulou o processo licitatório. Ademais, que após a decisão de anulação foi lançado este novo certame e que, segundo sustenta a representante, possui o mesmo objeto da licitação anteriormente anulada.

2. ANÁLISE

2.1. Admissibilidade

Conforme o § 1° do art. 113 da Lei n° 8.666193, qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas de Santa Catarina.

Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.

§ 1° Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.

Na mesma linha o art. 65 c/c parágrafo único do art. 66 da Lei Complementar n° 202/00, Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina.

Art. 65. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas do Estado.

Art. 66. Serão recepcionados pelo Tribunal como representação os expedientes formulados por agentes públicos comunicando a ocorrência de irregularidades de que tenham conhecimento em virtude do exercício do cargo, emprego ou função, bem como os expedientes de outras origens que devam revestir-se dessa forma, por força de lei específica.

Parágrafo único. Aplicam-se à representação as normas relativas à denúncia.

Ainda, o art. 102 do Regimento Interno deste Tribunal prevê quais são os requisitos indispensáveis que devem estar presentes na representação para que ela possa ser admitida.

Art. 102. A representação sobre matéria de competência do Tribunal deverá referir-se a administrador ou responsável sujeito à sua jurisdição, ser redigida em linguagem clara e objetiva, estar acompanhada de indício de prova e conter o nome legível, qualificação, endereço e assinatura do representante.

No caso em tela, verifica-se que a Representação versa sobre matéria sujeita à apreciação do Tribunal de Contas, decorrente de atos praticados no âmbito da Administração Pública; com possível infração à norma legal; refere-se à responsável sujeito à sua jurisdição; está redigida em linguagem clara e objetiva; está acompanhada de indício de prova e contêm o nome legível e assinatura do denunciante, sua qualificação e endereço.

Tendo em vista que foram preenchidos os requisitos previstos na referida norma, conclui-se pela possibilidade de conhecimento da presente representação por esta Corte de Contas.

2.2. Mérito

2.2.1. Adoção do tipo licitatório “técnica e preço”, que se mostra inadequado ao objeto em tela, contrariando o “caput” do art. 46 da Lei n^o 8.666/93:

Analisando o objeto das duas licitações, do edital de Concorrência n^o 191/2011 e do n^o 46/2012, verifica-se que se trata exatamente do mesmo objeto. Todavia, para analisar-se a procedência dos fatos representados, imperioso que se verifique o Anexo do edital que trata da Pontuação Técnica.

No Anexo IX – Características Pontuáveis dos Sistemas - ficou estabelecido que serão pontuados: a) comprovação de desempenho anterior do software em outro cliente; b) planejamento; c) gestão contábil; compras e licitações; d) patrimônio; e) frota; f) almoxarifado; g) Nota Fiscal Eletrônica de Serviços; h) escrita fiscal; i) fiscalização fazendária; j) tributos imobiliários; l) receitas diversas; m) contribuição de melhoria; n) controle de arrecadação; o) fiscalização de obras e posturas; p) dívida ativa; q) procuradoria jurídica; r) protocolo e processamento digital; s) atendimento e portal de serviços web; t) portal de transparência – web; u) ouvidoria; v) Business Intelligence (BI) ou Business Objetcs (BO); u) Controle Interno; v) caracterísitcas genéricas, gerador de relatório, telas de operação e SGBD.

Em cada um dos fatores acima descritos estão descritos diversos tópicos pontuáveis. Da análise desses itens podemos verificar que alguns deles são documentos específicos da habilitação ao certame, tais como: a comprovação de desempenho anterior nas áreas de planejamento, gestão contábil. Documentos como esses devem ser requisitados na fase de habilitação a licitação, e conforme efetivamente constou no edital.

O inc. II do art. 30 da Lei n^o 8.666/93 assim determina:

Art. 30.  A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;

§ 1^o  A comprovação de aptidão referida no inciso II do "caput" deste artigo, no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências a:

Ademais, está previsto que o licitante que não atingir 50% dos pontos válidos no Anexo IX será desclassificado. Observa-se que, mesmo superada a primeira fase, prosseguindo na licitação somente as empresas habilitadas – consideradas aptas a executar o objeto da licitação, haveria um novo momento que a licitante poderia ser desclassificada por não atingir a nota mínima, procedimento que não é compatível com a técnica e preço, nos termos do art. 43, § 5º da Lei 8.666/93.

Na análise da questão é importante ressaltar o fato de que a habilitação das licitantes já foi examinada na fase de habilitação. Vista por este prisma, este critério de pontuação é considerado inadequado, e até mesmo restritivo para avaliar a técnica da licitante.

Em análise dos demais critérios de pontuação podemos verificar que eles não acrescem a proposta a ponto de justificar o tipo de licitação “técnica e preço”. Igualmente como ocorria no edital anterior, os critérios de pontuação buscam aferir se o licitante atende ou não as condições mínimas do sistema, conforme abaixo se pode aferir:

Os critérios de avaliação da proposta técnica devem representar um “plus” em relação ao objeto, restaria serem verificadas apenas melhorias, e não uma nova avaliação da capacidade técnica mínima do objeto, eis que já foi aferida anteriormente.

Item	ESPECIFICIDADE		Pontos	Controle
				Atende	Não Atende	Pontos
1. COMPROVAÇÃO DE DESEMPENHO ANTERIOR DO SOFTWARE EM OUTRO CLIENTE (A SER COMPROVADO POR ATESTADO (S):
		a)Planejamento (PPA/LDO/ LOA).	50
		b)Gestão Contábil.	50
		c)Compras e Licitações.	50
		d)Patrimônio.	30
		e)Frota.	30
		f) Almoxarifado.	30
		g)Gestão Pessoal (Recursos Humanos, Folha, Saúde Ocupacional)	50
		h)Gestão de ISSQN.	50
		i) Nota Fiscal Eletrônica de Serviços.	50
		j) Escrita Fiscal.	50
		k) Fiscalização Fazendária.	50
1.1		1) Tributos Imobiliários.	50
		m) Receitas Diversas.	50
		n)Contribuição de Melhoria.	50
		o)Controle de Arrecadação.	50
		p)Fiscalização de obras e posturas.	30
		q)Dívida Ativa.	50
		r) Procuradoria Jurídica.	30
		s)Protocolo e Processo Digital.	50
		t) Atendimento e Portal de Serviços - WEB.	50
		u)Portal da Transparência - WEB.	30
		v) Ouvidoria.	30
2. PLA		PLANEJAMENTO (PPA, LDO E LOA):
		Os sistemas devem ser desenvolvidos em linguagem Java, PHP, C# ou outra operável via internet inclusive em tablets e iPads, sem depender Internet, inclusive em Tablets e iPads, sem
2.1		depender de emuladores ou run-time para funcionar via Internet, devendo rodar no mínimo nos navegadores Internet Explorer, Safari, Firefox e Mozilla. Justificativa: Facilitar a realização das audiências e outras reuniões ambientes externos da Prefeitura. Prefeitura, viabilizando aos usuários o acesso e manuseio das informações via Internet.	40
2.2		Na elaboração da LDO acessa informações de receita e de despesa previstas no PPA de forma automática, facilitando a sua confecção. Justificativa: Evitar re-trabalho com re-digitações de informações já previamente cadastradas.	20
2.3		Na elaboração da LOA acessa informações de receita e de despesa previstas na LDO de forma automática, facilitando a sua confecção. Justificativa: Evitar re-trabalho com re-digitações de informações previamente cadastradas.	20
2.4		Permite a implantação da LOA de forma automática no sistema de contabilidade e execução orçamentária. Justificativa: Evitar desperdício de tempo com re‑digitação de informações.	20

O item 6 – Especificações Técnicas (fls. 38 a 71) do edital estabelece as seguintes especificações técnicas obrigatórias dos softwares:

1. Especificações Genéricas (Aplicáveis a todo conjunto de programas):

1.1. Ser desenvolvido para atendimento as normas legais federais e estaduais vigentes;

1.2. Compatível com o sistema E-Sfinge do Tribunal de Contas de Santa Catarina;

1.3. Estruturado com “modelagem de dados que considere a entidade como um todo”, isto é, com estruturas de tabelas sem redundância, especialmente as consideradas como de uso comum pelos diversos usuários, dentre as quais: cadastro único de pessoas, cadastro de bancos, cadastro de bairros, cadastro de logradouros e cadastro das unidades funcionais da Prefeitura. O software deverá propiciar a manutenção das informações destas tabelas pelos diferentes usuários permitidos, por consulta, inclusão, alteração e exclusão de informações, exibindo alerta ou vedando a existência de duas tabelas de igual conteúdo do sistema, salvo na hipótese de homonímia e logradouros multi-bairros.

1.4. Permitir a manutenção das informações sobre as permissões de acesso a todo o sistema de gestão de cada usuário, através da inclusão, consulta alteração e exclusão de informações. Este cadastro deverá ser único para toda a solução de gestão.

1.5. Controlar as permissões e acessos por usuário, através do uso de senhas, com definição de permissões e/ou manutenção de informações por telas individualmente.

1.6. Garantir a integridades das informações do banco de dados em caso de queda de energia, falhas de software ou hardware, utilizando o conceito de controle de transações.

1.7. Garantir a integridade referencial de arquivos e tabelas, não permitindo a baixa de registro que tenha vínculo com outros registros ativos via software ou diretamente pelo banco de dados (quando possível)

1.8. Não exigir atualização de versões em “estações cliente” a cada release.

Entende-se que assiste razão à representante, conforme já ocorreu em editais anteriores desta Prefeitura para o mesmo objeto, o anexo IX do edital que trata da pontuação das propostas técnicas, abrange tão somente uma relação de critérios que devem ser atendidos pelos licitantes. Não há diferencial a ser atendido pelos sistemas dos licitantes que justifique a adoção da “técnica e preço”.

Conforme já havia se destacado por esta Diretoria de Licitações e Contratos no Relatório Técnico n^o 864/2011, quando da análise do edital de Concorrência n^o 281/2011 da mesma Prefeitura, que tinha o mesmo objeto, os critérios de avaliação devem estar norteados por uma qualidade adicional que busque aferir se o bem atende mais que um padrão mínimo de qualidade, não através de características as quais os fatores de pontuação são julgados por atende ou não atende, o que, no caso, desqualifica a própria caracterização desses sistemas integrados de informática.

A própria administração reconhece em alguns pontos serem as Características Pontuáveis requisitos básicos do sistema, por exemplo, em suas justificativas sobre as razões de o sistema dever permitir a implantação da LOA de forma automática no sistema de contabilidade e execução orçamentária, que seria para evitar desperdício de tempo.

Ora, qual a utilidade para a Administração em adquirir um sistema em que as pessoas que irão operá-la tenham trabalho dobrado, é o mínimo que um sistema deve oferecer. Acredita-se que a utilização de ferramentas de trabalho integradas no computador e internet visem a economia do tempo.

Os mesmos apontamentos acima explicitados já haviam sido feitos quando se analisou a REP 11/00472492, contra o edital de Concorrência n^o 191/2011, onde a Unidade Técnica se manifestou que o Anexo X não possuía condições de ser utilizado como fator de classificação das propostas técnicas, tendo em vista que os fatores buscavam apenas verificar se os sistemas a serem oferecidos atendiam condições mínimas estabelecidas pela Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul.

Nos casos de licitação julgada pelo tipo técnica e preço, os requisitos técnicos que serão pontuados nas propostas habilitadas, devem representar um diferencial na qualidade do produto, que justifique a adoção da “técnica e preço”, visto que, nesse tipo de licitação, a proposta mais vantajosa buscada pela administração não é aquela necessariamente menos onerosa, mas sim, aquela que também oferece um diferencial na qualidade.

Acerca do tema, MARÇAL JUSTEN FILHO esclarece:

Pode afirmar-se que a licitação de menor preço é cabível quando o interesse sob tutela do Estado pode ser satisfeito por um produto qualquer, desde que preenchidos requisitos mínimos de qualidade ou de técnica. Já as licitações de técnica são adequadas quando o interesse estatal apenas puder ser atendido por objetos que apresentem a melhor qualidade técnica possível, considerando as limitações econômico-financeiras dos gastos públicos.

Portanto, este edital é semelhante aos anteriores, foram mantidas especificações do sistema e adicionadas características pontuáveis, mas estas em nada diferem das especificações tendo em vista que só exigem o atendimento de requisitos básicos, como o desenvolvimento em linguagem “Java”, ou qualquer outra operável em internet. Na parte do planejamento, solicita-se que na elaboração da LDO possam ser acessadas informações de receita e despesa previstos no PPA, dados estes que sabemos que são interligados.

Qual seria a utilidade para a Administração, ressalta-se que esta questão já foi também apontada no Relatório no 864/2011, em adquirir um software que contenha programas que não permitam que licitantes apresentem propostas em meio digital? Como seriam realizadas as licitações sob a modalidade do Pregão Eletrônico?

Pelo exposto, e de acordo com o que já foi manifestado nos Relatórios Técnicos anteriores, conclui-se que o edital n^o 46/2012 também está incompatível com o tipo licitatório “técnica e preço”, não havendo aspecto técnico a ser avaliado, pois os critérios de pontuação são na verdade requisitos obrigatórios do sistema, o que não se amolda ao art. 46, caput e § 3º, da Lei n^o 8.666/93 e pode obstar a seleção da proposta mais vantajosa.

3. CONCLUSÃO

Considerando que a irregularidade explicitada no presente Relatório caracteriza fumus boni iuris;

Considerando o prosseguimento do certame nos termos propostos pode expor o erário ao risco de grave lesão, caracterizando o periculum in mora:

Considerando que abertura das propostas está prevista o dia 07.05.2012 e, portanto não há tempo hábil para a análise pelo Ministério Publico junto a esta Corte de Contas e pelo Tribunal Pleno;

Diante do exposto, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações sugere ao Exmo. Sr. Relator:

3.1. Conhecer da Representação que trata de supostas irregularidades no Edital de Concorrência nº 46/2012, para contratação de serviços de informática para licença de uso de softwares para a Gestão Pública Integrada, por preencher os requisitos dos arts. 66 c/c 65, § 1º, da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, bem como do art. 100 e seguintes do Regimento Interno (Resolução nº TC 06, de 28 de dezembro de 2001), alterado pela Resolução nº TC-05, de 29 de agosto de 2005.

3.2. Determinar, cautelarmente, com fundamento no § 3º do art. 3º, c/c o art. 13 da Instrução Normativa n. TC-05/2008, à Sra. Cecília Konell, Prefeita Municipal de Jaraguá do Sul, a sustação da Concorrência n. 46/2012, até manifestação ulterior que revogue a medida ex officio ou até a deliberação do Tribunal Pleno desta Corte de Contas, em face da seguinte restrição:

3.1.1. Inadequada utilização do tipo licitatório “técnica e preço”, em ofensa ao que dispõem o art. 46, caput e § 3º da Lei n^o 8.666/93, podendo interferir na seleção da proposta mais vantajosa o que contraria o art. 3º da mesma Lei (item 2.2.1).

3.4. Dar ciência da Decisão, à Sra. Anna Thereza da Silva Volf, à Sra. Cecília Konell e à Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul. .

É o Relatório.

Diretoria de Controle de Licitações e Contratações, em 02 de maio de 2012.

DENISE ESPINDOLA SACHET

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

De acordo:

FLAVIA LETICIA FERNANDES BAESSO MARTINS

COORDENADORA

Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator Julio Garcia.

MARCELO BROGNOLI DA COSTA

DIRETOR