PROCESSO Nº:	@CON-12/00234747
UNIDADE GESTORA:	Câmara Municipal de Cunha Porã
INTERESSADO:	Solmar Sibério Hübner
ASSUNTO:	Prazo para encaminhamento do projeto de lei de diretrizes orçamentárias ao Poder Legislativo
PARECER Nº:	COG - 821/2012

Lei de Diretrizes Orçamentárias. Prazo do encaminhamento do projeto. Competência da União.

Matéria já apreciada pelo Tribunal de Contas. Prejulgado 1716

Sr. Consultor,

1. INTRODUÇÃO

Trata-se de consulta subscrita pelo Sr. Solmar Sibério Hübner, Presidente da Câmara de Vereadores de Cunha Porã, expressa, em síntese, nos seguintes termos:

“(...)

No que se refere ao prazo de envio pelos Poderes Executivos aos Poderes Legislativos das LDOs, sabe-se que muitos municípios tem enviado os instrumentos de planejamentos na forma da Lei Orgânica.

De outro lado, segundo entendimento desse Tribunal de Contas no Prejulgado nº 1716/2005, tem o entendimento de que o prazo é constitucional e até o mês de abril de cada ano, quando os prazos previstos nas Leis Orgânicas ultrapassam este limite.

Desta forma, serve o presente para requerer seja expedido parecer quanto ao prazo legal entendido por esse órgão para envio às Câmaras Municipais os instrumentos de planejamento, dentre eles a Lei de Diretrizes Orçamentárias, bem como quais as conseqüências legais aos municípios que não atenderem tal prazo.

(...)”

É o relatório.

2. PRELIMINARES

O consulente, na condição de Presidente da Câmara Municipal de Cunha Porã, possui legitimidade para encaminhar consulta a este Tribunal, por força do que dispõe o artigo 103, c/c o artigo 104, III, ambos do Regimento Interno desta Corte (Resolução TC-06/2001).

Analisando a pertinência da matéria envolta no primeiro questionamento proposto, qual seja, dúvida sobre interpretação de texto constitucional e legal, esse merece um pronunciamento do Plenário desta Casa, haja vista encontrar fundamento no inciso XII do artigo 59 da Constituição Estadual, bem como no inciso XV do artigo 1º da Lei Complementar nº 202/2000 e artigo 104, II, Regimental.

Preenchidos, também, os requisitos regimentais do artigo 104, I e IV, ressalta-se, por oportuno, que a inicial não veio instruída com parecer da assessoria da Câmara em destaque, conforme preceitua o artigo 104, V, da Resolução nº TC-06/2001, contudo, neste aspecto, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o § 2º do artigo 105, do R.I., ficando esse juízo ao discernimento do Relator e demais julgadores.

Nesta linha de raciocínio, sugerimos ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator que dê conhecimento ao presente feito.

3. MÉRITO

A matéria proposta suscita dúvidas acerca do prazo de encaminhamento pelo Chefe do Poder Executivo ao Legislativo municipais, dos instrumentos de planejamento, dentre eles a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Conforme citação do próprio consulente, há que se destacar que o prejulgado mencionado, de nº 1716, decorreu de estudo desta Consultoria Geral, da lavra do Dr. Hamilton Hobus Hoemke, através do Parecer nº COG-437/05, nos autos do processo de consulta nº CON-05/01049002, originário da Câmara Municipal de São Miguel do Oeste, cujos termos servem para elucidar a presente dúvida, senão vejamos:

A matéria da presente consulta envolve assuntos relacionados na Constituição da República de 1988 no que se refere às finanças públicas, mais especificamente na “Seção II – Dos Orçamentos”. Limitado, portanto, o campo de estudos ao Direito Financeiro e Orçamentário, passa-se a análise dos dispositivos constitucionais.

Cabe registrar, de plano, que a competência para legislar sobre direito financeiro e orçamentário, é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, conforme dispõem os incisos I e II do art. 24 da Constituição da República – CR/88

Art. 24 – Compete à União, aos Estados e o Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II – orçamento; (grifo nosso)

Como se observa do citado artigo a competência concorrente abrange os entes federativos da União, Estados e Distrito Federal, portanto, os Municípios estão excluídos da competência legislativa concorrente. Vale dizer, que os Municípios estão impedidos de legislar sobre as matérias relacionadas no art. 24 da CF/88, ainda que considerando o art. 30 da CF/88, que dispõe sobre a competência municipal.

Dentre os nove incisos do art. 30 da Constituição da República, dois deles são capazes de produzir dúvidas quanto à possibilidade de se atribuir competência aos municípios na elaboração de norma que altere o prazo de encaminhamento da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O inciso I autoriza o município a legislar sobre assuntos de interesse local, e o inciso II, a suplementar a legislação federal e estadual, no que couber.

Adiante se comprovará a inaplicabilidade desses dois incisos na alteração do prazo de encaminhamento da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Ainda quanto ao art. 24, se não editada lei da União, os Estados, e somente estes, exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades (art. 24, § 3º, CR/88).

A própria Constituição da República, no seu art. 165, § 9º dispõe sobre o instrumento adequado para dispor sobre os prazos da lei de Diretrizes Orçamentárias: lei complementar.

Assim dispõe o § 9º do art. 165 da Constituição da República:

Art. 165 – [...]

[...]

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; (grifo nosso)

Aqui cabe fazer uma ressalva. É importante não confundir prazo com vigência, esta também contida no campo de abrangência da mencionada lei complementar. A vigência diz respeito ao modo e ao período que a norma poderá surtir seus efeitos, com a sua observância pela sociedade na qual está inserida. No direito brasileiro, a vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias diz respeito à sua observância obrigatória na elaboração e aprovação da Lei Orçamentária Anual, com vigência, em regra, a partir de sua publicação.

O prazo é a data de encaminhamento e de retorno à sanção.

Não obstante o permissivo constitucional quanto à competência legislativa concorrente para as matérias financeira e orçamentária (art. 24, I e II, CR/88), a própria Constituição da República não deixou margem de atuação para os entes federados, salvo à União.

A matéria está disciplinada por meio do disposto no art. 35, § 2º, II do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CF/88, conforme transcrito abaixo, in verbis:

Art. 35 – [...]

[...]

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

[...]

II – o projeto de dei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; (grifo nosso)

Portanto, o prazo de encaminhamento do projeto de lei de Diretirzes Orçamentárias está disposto no art. 35, § 2º, II, do ADCT da CF/88, até que outro prazo venha a ser estabelecido em Lei Complementar Federal.

A Lei Complementar nº 101/00, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal é lei de origem federal de caráter nacional. Nesta lei encontram-se dispositivos a respeito do conteúdo, elaboração e organização a serem obrigatoriamente observados quando da edição das Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias anuais em todo o território nacional. Interpretação em sentido diverso, contemplando os demais entes federados com a competência para editar lei complementar abrangendo as matérias do inciso I do parágrafo 9º do art. 165 da Constituição da República (“dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”), seria o mesmo que afirmar que esses entes federados possuem competência para editar lei complementar alterando dispositivos da LC nº 101/00, violando as regras de competência.

Outro fator a ser destacado – este de caráter meramente gramatical – diz respeito à grafia no singular do instrumento legal a que se refere o art. 165, § 9º, II da Constituição da República: “Até a entrada em vigor da lei complementar...” (grifo nosso), dando a entender que se trata de uma lei complementar para todo o território nacional. Diferente seria prever: “Até a entrada em vigor das leis complementares”, destacando a obrigatoriedade dos entes federados editarem leis complementares próprias disciplinando as matérias da mencionada norma constitucional.

São incompetentes, portanto, os Estados, Distrito Federal e Municípios para fixar prazo de encaminhamento da lei de diretrizes orçamentárias diverso do estabelecido no art. 35, § 2º, II do ADCT da CF/88.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, em conjunto com o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual, compõem um pacote de leis orçamentárias, cada qual com seu campo de abrangência determinado pelo art. 165, I a III, e §§ 1º a 8º da Constituição da República:

Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos nos § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

= 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.

Se os supramencionados instrumentos forem considerados como leis orçamentárias, tem-se a aplicação do disposto no art. 4º, V do Decreto-lei nº 201/67:

Decreto-lei nº 201/67

Art. 4º - São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:

[...]

V – deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta orçamentária

Como se trata de norma de caráter penal (DL nº 201/67), os efeitos da sua aplicação ultrapassam a competência deste Tribunal de Contas, determinadas pelo art. 71 da Constituição da República. Portanto, a conclusão deste parecer não tem o condão de subtrair à jurisdição da Câmara Municipal nos julgamento das infrações político-administrativas, por suposta infração ao inciso V do art. 4º do Decreto-lei nº 201/67. A decisão deste Tribunal de Contas está restrita à sua competência no exercício da função de controle externo da atividade administrativa dos poderes e órgãos estatais.

A matéria, no entanto, não é inédita, tendo merecido análise por este Tribunal de Contas nos Prejulgados 281, 1118 e 1448, abaixo transcritos:

Prejulgado 281

A elaboração do Projeto de Lei Orçamentária exige observância ao que preceitua o artigo 165 da Constituição Federal, explicitador do novo processo orçamentário que reforça a necessidade do planejamento articulado, através de três instrumentos que se interligam de forma hierarquizada: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual.

No encaminhamento das Leis pelo Executivo ao Legislativo e para efetivamente cumprir com suas finalidades, a LDO deve ter os seus prazos para envio ao Poder Legislativo e para sanção pelo Executivo subordinados aos prazos antecedentes fixados para o Plano Plurianual e à data limite para a remessa do orçamento ao Legislativo, visando a ser concretamente, o elemento balizador do orçamento a ser elaborado.

Ressalta-se que o artigo 35, § 2º, inciso II, do ADCT da Constituição Federal, prevê o envio da LDO até oito meses e meio antes do final do ano e devolvido para sanção até o encerramento da primeira sessão Legislativa.

Processo: CON-TC001621A/41 Parecer: COG-84/94 Origem: Câmara Municipal de Massaranduba Relator: Conselheiro Octacílio Pedro Ramos Data da Sessão: 05/04/1995

Prejulgado 1118

O prazo para encaminhamento do projeto de lei de diretrizes orçamentárias ao Poder Legislativo é de oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, enquanto perdurar o disposto no art. 35, § 2º, II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988.

Os Estados, Municípios e Distrito Federal não possuem competência constitucional para elaborar lei complementar disciplinando o prazo de remessa do projeto de LDO, conforme artigos 24, I e II, e 165, § 9º, I, da CF/88 c/c art. 35, § 2º, II, do ADCT da CF/88.

Processo: CON-01/01893191 Parecer: COG-65/02 Decisão: 377/2002 Origem: Câmara Municipal de Tijucas Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques Data da Sessão: 18/03/2002 Data do Diário Oficial: 10/05/2002

Prejulgado 1448

Os Estados, Municípios e Distrito Federal não possuem competência constitucional para elaborar lei complementar disciplinando o prazo de remessa do projeto de LDO, conforme arts. 24, I e II, e 165, § 9º, I, da Constituição da República c/c art. 35, § 2º, II, do ADCT da Constituição da República.

De acordo com o que dispõe o art. 57, § 2º, da Constituição da República, a Câmara de Vereadores não pode encerrar a primeira sessão legislativa sem apreciar a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

Na hipótese do Executivo não remeter ao Legislativo, dentro do prazo previsto no art. 35 do ADCT da Constituição da República, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, poderá a Câmara de Vereadores entrar em recesso parlamentar.

Caso o Prefeito Municipal encaminhe o projeto de lei de diretrizes orçamentárias ao Poder Legislativo durante o recesso parlamentar, não há objeção ao pagamento de subsídios, pois a irregularidade cometida pelo Chefe do Poder Executivo não se comunica ao Chefe do Poder Legislativo, a quem não caberá qualquer sanção em razão do descumprimento do art. 35, § 2º, II, do ADCT da Constituição da República.

O Chefe do Poder Executivo que não remeter a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO dentro do lapso temporal estabelecido no art. 35, § 2º, II, do ADCT da Constituição da República, está sujeito às sanções previstas no inciso V do art. 4º do Decreto-Lei nº 201/67.

Processo: CON-03/04857629 Parecer: COG-466/03 Decisão: 3235/2003 Origem: Câmara Municipal de São Ludgero Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini Data da Sessão: 22/09/2003 Data do Diário Oficial: 25/11/2003

É de se notar a evolução no entendimento da matéria, culminando com uma decisão que abrangeu diversos aspectos do assunto, sendo prudente adotar-se a conclusão mais recente para fins de resposta a esta consulta.

CONCLUSÃO

[...]

2.1. O prazo para encaminhamento do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias ao Poder Legislativo é de oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, enquanto perdurar o disposto no art. 35, § 2º, II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT – da Constituição da República.

2.2. Os Estados, Municípios e Distrito Federal não possuem competência constitucional para elaborar lei complementar disciplinando o prazo de remessa do projeto de LDO, conforme arts. 24, I e II, e 165, § 9º, I, da Constituição da República c/c art. 35, § 2º, II, do ADCT da Constituição da República.

2.3. De acordo com o que dispõe o art. 57, § 2º, da Constituição da República, a Câmara de Vereadores não pode encerrar a primeira sessão legislativa sem apreciar a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

2.4. Na hipótese do Executivo não remeter ao Legislativo, dentro do prazo previsto no art. 35 do ADCT da Constituição da República, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, poderá a Câmara de Vereadores entrar em recesso parlamentar.

2.5. Caso o Prefeito Municipal encaminhe o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias ao Poder Legislativo durante o recesso parlamentar, não há objeção ao pagamento dos subsídios, pois a irregularidade cometida pelo Chefe do Poder Executivo não se comunica ao Chefe do Poder Legislativo, a quem não caberá qualquer sanção em razão do descumprimento do art. 35, § 2º, II, do ADCT da Constituição da República.

2.6. O Chefe do Poder Executivo que não remeter a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO dentro do lapso temporal estabelecido no art. 35, § 2º, II, do ADCT da Constituição da República, está sujeito às sanções previstas no inciso V do art. 4º do Decreto-Lei nº 201/67.

[...]

Tal processo teve como Relator o Conselheiro Salomão Ribas Junior, sendo seu Voto ratificado pelo Tribunal Pleno através da Decisão nº 2654, em Sessão de 05/10/2005, sendo, pois, o entendimento desta Corte de Contas acerca da consulta em apreço.

Levando-se em consideração a amplitude do decisum indigitado, sugerimos a revogação dos Prejulgados 1118 e 1448, que possuem redações contidas no prejulgado 1716.

IV. CONCLUSÃO

Em conformidade com o acima exposto e:

- considerando que o Consulente detém legitimidade para o encaminhamento de consultas a esta Corte de Contas – art. 103, II e 104, III, da Resolução nº TC-06/2001;

- considerando que a consulta apresenta-se sobre matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, nos termos do inciso XII, do artigo 59, da Constituição Estadual;

- considerando que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da edilidade em foco, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), contudo, o Tribunal Pleno poderá atender a consulta que não atenda esta formalidade, conforme autoriza o § 2º do mesmo artigo.

Sugere-se ao Exmo Sr. Conselheiro Relator:

1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.

2. Ratificar a aplicabilidade do prejulgado 1716.

3. Com fundamento no art. 156 do Regimento Interno, revogar os Prejulgados 1118 e 1448.

4. Dar ciência ao Consulente do inteiro teor desta Decisão, bem como do parecer e voto que a fundamentam.

É o parecer, S.M.J.

Consultoria Geral, em 16 de maio de 2012.

EVALDO RAMOS MORITZ

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

De acordo:

VALERIA ROCHA LACERDA GRUENFELD

COORDENADORA

Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator Luiz Roberto Herbst, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

HAMILTON HOBUS HOEMKE

CONSULTOR GERAL