ESTADO DE SANTA CATARINA
PROCESSO: CON 09/00724218
UG/CLIENTE: Federação Catarinense de Municípios - Fecam
CONSULENTE: Ronério
Heiderscheidt - Presidente da Fecam
Prefeito Municipal de Palhoça
ASSUNTO: Consulta sobre a criação e a extinção de cargos, a revisão
geral anual e o reajuste de remuneração de consórcio público.
CONSULTA.
CONHECER. RESPONDER.
“Consórcio
público.
“Criação
de cargos empregos e funções.
“A competência para aumentar o número de cargos,
empregos ou funções públicas não é exclusiva da Assembléia Geral, posto que
reclama ratificação legal de todos os integrantes do consórcio.
“Revisão geral.
“Para a concessão de revisão geral aos servidores de
consórcio público é necessária a deliberação da assembléia geral e a
ratificação, mediante lei, pelos Poderes Legislativos dos entes consorciados
definindo a data e o índice oficial aplicável.
“Há possibilidade de a revisão geral anual ser definida
no protocolo de intenções e, no contrato de consórcio, que estabelecerá a data
e o índice oficial (INPC, IPCA) que lha servirá de base, ou definir a adoção de
data e índice de um dos entes consorciados.
“Reajuste.
“Para a concessão de reajuste é necessário que a
assembléia geral defina o percentual, precise os beneficiários e a data de
aplicabilidade, submetendo a deliberação à ratificação legal pelos entes
consorciados” (Parecer COG-053/10).
I - RELATÓRIO
Tratam os autos de Consulta subscrita
pelo Sr. Ronério Heiderscheidt, Presidente da Fecam e Prefeito Municipal de
Palhoça, a respeito da possibilidade da Assembleia Geral de consórcio público criar
e extinguir cargos, empregos e funções e conceder o respectivo reajuste, ou
revisão.
Seguindo
a tramitação regular, o processo foi encaminhado à Consultoria Geral - COG, que
elaborou o Parecer nº COG-053/10 (fls. 08-23), sugerindo conhecer da consulta,
por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno,
e respondê-la nos seguintes termos:
1.1 O número de cargos, empregos ou funções públicas
criados para compor quadro de pessoal de consórcio público deve constar do
protocolo de intenções e no contrato do consórcio, que decorre da ratificação,
mediante lei, do referido protocolo de intenções, efetivada pelos Poderes
Legislativos dos respectivos entes consorciados.
A ampliação numérica de cargos, empregos ou funções
públicas implica na alteração contratual do consórcio, o que demanda nova
manifestação legislativa dos entes políticos consorciados.
A competência para aumentar o número de cargos,
empregos ou funções públicas não é exclusiva da Assembléia Geral, posto que
reclama ratificação legal de todos os integrantes do consórcio.
1.2 Para a
concessão de revisão geral aos servidores de consórcio público é necessária a
deliberação da assembléia geral e a ratificação, mediante lei, pelos Poderes
Legislativos dos entes consorciados definindo a data e o índice oficial
aplicável.
Há possibilidade de a revisão geral anual ser
estabelecida no protocolo de intenções e no contrato de consórcio, que
estabelecerá a data e o índice oficial (INPC, IPCA) que lha servirá de base, ou
data e índice adotado por um dos entes consorciados.
Para a concessão de reajuste é necessário que a
assembléia geral defina o percentual, precise os beneficiários e a data de
aplicabilidade, submetendo a deliberação à ratificação legal pelos entes
consorciados.
1.3 Para minimizar os problemas relacionados a
pessoal, o consórcio público poderá valer-se de servidores cedidos pelos entes
consorciados, cujo vínculo legal ou contratual do servidor permanece com o ente
cedente.
A Procuradoria-Geral junto ao
Tribunal de Contas exarou o Parecer nº 1593/2010 (fls. 24/25), acompanhando o
órgão consultivo.
Vieram
os autos conclusos.
É
o relatório.
II – DISCUSSÃO
Trata a
consulta de matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, nos
termos do inciso XII, do artigo 59, da Constituição Estadual c/c inciso I do
art. 104 da Resolução nº TC-06/2001.
Preliminarmente,
observo que os pressupostos de admissibilidade do art. 104 da Resolução nº
TC-06/2001 foram atendidos, porquanto a matéria versa sobre questão formulada
em tese, de competência deste Tribunal. A petição foi subscrita por autoridade
competente (Prefeito Municipal) e contém a indicação precisa da dúvida ou
controvérsia a ser esclarecida, estando, ainda, instruída com parecer da
assessoria jurídica (fls. 03-07).
Por conseguinte, conheço da consulta,
Passo à
análise das seguintes questões suscitadas:
Conforme disposições da Lei federal n.
11.107/2005 e do Decreto federal n. 6.017/2007, que estabelecem as normas para
a constituição e operacionalização dos consórcios públicos, faz-se a seguinte
consulta:
a) pode a Assembléia Geral de determinado
consórcio público de direito público (associação pública) criar e extinguir
cargos, empregos ou funções públicas, obedecido o quorum fixado no protocolo de
intenções? e
b) pode a Assembléia Geral de determinado
consórcio público de direito público (associação pública) conceder revisão
geral anual e aumento real (reajuste) para cargos, empregos e funções públicas
existentes, obedecido o quorum fixado no Protocolo de intenções?
A resposta
às indagações do Consulente reside na própria natureza jurídica do consórcio
público. De acordo com o art. 6º, I e § 1º, da Lei nº 11.107/05, o consórcio constituído
sob a forma de associação pública terá personalidade jurídica de direito
público e integrará a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.[1]
Desde logo, pois, verifica-se o
influxo do regime jurídico administrativo sobre as associações públicas, destacando-se
a aplicação do princípio da reserva legal em relação à criação/extinção de
cargos, empregos e funções e ao regime remuneratório.
Nesse rumo, o texto constitucional exige a edição de lei para
ambas as hipóteses. No art. 61, §1º, II, “a”, a Constituição Federal estabelece que “são de iniciativa
privativa do Presidente da República as leis que disponham
sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração”.
Quanto ao regime remuneratório, o
inciso X do art. 37 da Constituição Federal determina que “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que
trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão
geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.[2]
A alteração da remuneração difere da
revisão geral anual, também prevista no dispositivo constitucional em comento.
Muito embora as duas espécies requeiram a existência de lei, alterar a
remuneração consiste em modificar o padrão remuneratório do servidor, tendo
como conseqüência um aumento real de salário.
Na revisão geral anual, ocorre uma
modificação o valor nominal da remuneração buscando, apenas, preservar o poder de compra do
servidor, continuamente corroído pela inflação.
No primeiro caso, temos o reajuste,
no segundo, a revisão.
De acordo com o preceito
constitucional em tela, toda e qualquer modificação na remuneração dos
servidores públicos, requer expressa previsão legal. Dessa forma, a fixação de
um valor remuneratório (criação), a alteração de um determinado padrão
remuneratório (reajuste) e a revisão geral anual somente podem ocorrer através
de lei específica.[3]
No caso das associações
públicas, o tratamento da matéria não poderia ser diferente. Enquanto entidades
integrantes da administração pública indireta, a criação/extinção de cargos, empregos e funções e o
regime remuneratório das associações públicas também devem
observar o princípio da reserva legal.
O tema está regulado na
Lei nº 11.107/05, que possibilitou a celebração do contrato de consórcio entre
os entes federados, exigindo a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções (art. 5º), cujas cláusulas devem
estabelecer “o número,
as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os
casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público” (art. 4º, IX).[4]
Dessa forma, as decisões da
Assembléia Geral da associação pública que envolvam a criação e a extinção de
cargos, empregos e funções, bem como o reajuste e a revisão da remuneração de
seus servidores, submetem-se à ratificação legal dos Poderes Legislativos dos
entes consorciados.
Ademais, consoante o art. 61,§ 1º, II, “a”, da Constituição
Federal[5], além
da observância do princípio da reserva legal, deve ser respeitada a iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo de cada uma dos entes da federação
consorciados.
Por fim, verifico que o Parecer
COG-053/10 também tratou da cessão de servidores para a associação pública.
Todavia, a matéria não foi objeto de consulta, motivo pelo qual não conheço do
parecer, nesse ponto.
III
– VOTO
Assim, diante de todo o exposto,
estando os autos instruídos na forma regimental, acolho em parte o parecer
exarado pela COG, referendado que foi pelo Ministério Público Especial, e
proponho ao e. Plenário o seguinte voto:
1 – Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados no
Regimento Interno deste Tribunal e respondê-la nos seguintes termos:
1.1 O número
de cargos, empregos ou funções públicas criados para compor quadro de pessoal
de consórcio público deve constar do protocolo de intenções e no contrato do
consórcio, que decorre da ratificação, mediante lei, do referido protocolo de
intenções, efetivada pelos Poderes Legislativos dos respectivos entes
consorciados.
A
ampliação numérica de cargos, empregos ou funções públicas implica na alteração
contratual do consórcio, o que demanda nova manifestação legislativa dos entes
políticos consorciados.
A
competência para aumentar o número de cargos, empregos ou funções públicas não
é exclusiva da Assembléia Geral, posto que reclama ratificação legal de todos
os integrantes do consórcio.
1.2 Para a concessão de revisão geral aos
servidores de consórcio público é necessária a deliberação da assembléia geral
e a ratificação, mediante lei, pelos Poderes Legislativos dos entes
consorciados definindo a data e o índice oficial aplicável.
Há
possibilidade de a revisão geral anual ser estabelecida no protocolo de
intenções e no contrato de consórcio, que estabelecerá a data e o índice
oficial (INPC, IPCA) que lha servirá de base, ou data e índice adotado por um
dos entes consorciados.
Para a
concessão de reajuste é necessário que a assembléia geral defina o percentual,
precise os beneficiários e a data de aplicabilidade, submetendo a deliberação à
ratificação legal pelos entes consorciados.
2 - Dar ciência
da decisão, do Parecer COG-053/10 e Voto do Relator ao Consulente.
Gabinete, em 05 de maio de 2010.
Cleber Muniz Gavi
Auditor Substituto de Conselheiro
Relator
[1] Art. 6o
O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: I – de direito público,
no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções; [...] § 1o O consórcio
público com personalidade jurídica de direito público integra a administração
indireta de todos os entes da Federação consorciados.
[2] Redação dada pela EC
19/98. Redação original: X - a revisão geral da remuneração dos servidores
públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares,
far-se-á sempre na mesma data;
[3] Para Rocha “lei específica é aquela que tem
objeto único, especificado na ementa e delimitado em seus dispositivos, os
quais podem cuidar, exclusivamente, da matéria a que se propõe ali versar”.
(ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios
constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999. P. 287.)
[4] Lei nº
11.107/05. Art. 4o
São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam: [...]
IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos,
bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público; [...] Art. 5o O contrato de
consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.
[5] Por força do
princípio da simetria, o artigo em tela deve ser observado pelos Estados,
Distrito Federal e Municípios.