PARECER nº:	MPTC/39890/2016
PROCESSO nº:	TCE 11/00376850
ORIGEM:	Fundo Municipal de Saúde de Criciúma
INTERESSADO:	Clésio Salvaro
ASSUNTO:	Auditoria de Registros Contábeis e Execução Orçamentária referente a Auditoria ordinária para verificar a regularidade das despesas realizadas com Ações e serviços de Saúde, no exercício de 2010

Trata-se de Tomada de Contas Especial decorrente de inspeção ordinária in loco realizada no Fundo Municipal de Saúde de Criciúma, relativa à apuração de regularidade das despesas realizadas com ações e serviços de saúde, no exercício de 2010.

Foram juntados os documentos pertinentes à auditoria às fls. 2-330.

A Diretoria de Controle dos Municípios emitiu relatório (fls. 331-357), sugerindo a conversão do processo em Tomada de Contas Especial, a citação dos responsáveis, Sr. Clésio Salvaro, Prefeito Municipal no exercício de 2010, e Sr. Sílvio Ávila Júnior, Secretário Municipal de Saúde no exercício de 2010, para apresentarem suas alegações de defesa referentes à irregularidade descrita no item. 7.2.1, bem como a audiência dos Srs. Clésio Salvaro e Sílvio Ávila Júnior, já qualificados, e da Sra. Juciléia Vicência Lalau, Controladora Interna Municipal, perante as irregularidades anotadas nos itens 7.3.1.1 e 7.3.1.2, e dos Srs. Clésio Salvaro e Sílvio Ávila, da Sra. Juciléia Vicência Lalau, já qualificados, e do Sr. Francisco de Assis Garcia, Contador Municipal no exercício de 2010, em face das irregularidades mencionadas nos itens 7.1.2.1, 7.3.2.2 e 7.3.2.3 da conclusão do relatório em comento.

Em igual sentido, manifestou-se o Ministério Público de Contas por meio do Parecer n. 4.883/2011 (fls. 359-362).

Por sua vez, o Relator determinou o retorno dos autos à Diretoria de Controle dos Municípios para esclarecimentos a respeito de alguns questionamentos (fls. 367-370), os quais, após a juntada dos documentos de fls. 374-384, foram respondidos (fls. 385-387).

Remetidos os autos para o Ministério Público de Contas, foi reiterada a conclusão anterior através do Parecer n. 17.800/2013 (fls. 391-393).

Conclusos os autos ao Relator, foi determinado novamente o retorno dos autos à Unidade Técnica para realização de diligência junto à Prefeitura Municipal de Criciúma e à Associação Feminina de Assistência Social (AFASC) para esclarecimento acerca das questões pontuadas no despacho de fls. 394-395.

Efetuada a diligência (fls. 396-398), foram encaminhados os documentos e informações de fls. 405-488 e 491-504, os quais embasaram as considerações expostas pela Diretoria de Controle dos Municípios às fls. 506-508v, em resposta aos questionamentos efetuados.

Este Órgão Ministerial reiterou, às fls. 509-510, a manifestação aposta no Parecer n. 17.800/2013.

O Relator, entretanto, propôs a conversão do processo em Tomada de Contas Especial, a citação do Sr. Clésio Salvaro, Prefeito Municipal no exercício de 2010, do Sr. Sílvio Ávila Júnior, Secretário Municipal de Saúde no exercício de 2010, da Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma (AFASC) e da sua Presidente no exercício de 2010, Sra. Adriana Goulart Salvaro, diante da irregularidade descrita no item 2.1, e dos Srs. Clésio Salvaro e Sílvio Ávila Júnior, já qualificados, perante as irregularidades mencionadas nos itens 3.1 a 3.5 da conclusão do voto (fls. 511-515), sendo este o posicionamento adotado pelo Tribunal Pleno às fls. 516-517.

Devidamente citados (fls. 518v, 524v e 526v), o Sr. Sílvio Ávila Júnior remeteu resposta às fls. 527-680; o Sr. Clésio Salvaro, após o deferimento do pedido de prorrogação do prazo de resposta (fls. 683 e 687), apresentou as justificativas e os documentos de fls. 697-854, ao passo que a Sra. Adriana Goulart Salvaro encaminhou suas alegações de defesa às fls. 688-695.

A Diretoria de Controle dos Municípios elaborou relatório de reinstrução (fls. 857-875v), opinando pelo julgamento irregular das contas, com imputação de débito ao Sr. Clésio Salvaro, Prefeito Municipal no exercício de 2010, ao Sr. Sílvio Ávila Júnior, Secretário Municipal de Saúde no exercício de 2010, à Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma e a sua Presidente no exercício de 2010, Sra. Adriana Goulart Salvaro, no valor de R$ 347.000,00, em face da irregularidade descrita no item 3.1.1, e cominação de multas aos Srs. Clésio Salvaro e Sílvio Ávila Júnior, já qualificados, pelas irregularidades elencadas nos itens 3.2.1 a 3.2.5, todos da conclusão do relatório de instrução em questão.

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos recursos em comento está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts. 70 e 71, inciso II da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; arts. 58 e 59, inciso II da Constituição Estadual; art. 1º, inciso III da Lei Complementar Estadual n. 202/2000; e art. 8° c/c art. 6° da Resolução n. TC-06/2001).

Passo, assim, à análise das restrições apontadas pela Diretoria de Controle dos Municípios.

1. Ausência de autorização legal para celebração de convênio, bem como ausência de critérios para transferências de recursos, envolvendo recursos no montante de R$ 347.000,00, em contrariedade ao art. 167 da CRFB/88, ao art. 26 da Lei Complementar n. 101/00 e ao art. 16 da Lei n. 4.320/64.

Ao analisar o repasse de recursos pela Prefeitura Municipal de Criciúma a entidades privadas, notadamente à Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma (AFASC), no montante de R$ 347.000,00, a instrução verificou a ausência de autorização legislativa para celebração de convênio e a inexistência de critérios para valoração das quantias a serem repassadas a título de subvenção social, impossibilitando a fiscalização do objeto conveniado por parte do Poder Legislativo, em ofensa ao art. 16 da Lei n. 4.320/64, ao art. 167 da CRFB/88 e ao art. 26 da Lei Complementar n. 101/2000.

Verificou-se que objetivo do presente convênio foi o repasse de recursos à entidade para cobrir despesas relacionadas aos serviços de assistência social. Com relação à área da saúde – haja vista que os recursos correram à conta do Fundo Municipal de Saúde –, observou-se tão somente o fornecimento de pessoal para suprir necessidades do Fundo Municipal de Saúde, referentes à atividade meio, como limpeza e motorista.

Ocorre, porém, que a utilização de recursos do orçamento anual para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresa, fundação ou fundo municipal deveria ser precedida de autorização da Câmara Municipal, conforme prevê o art. 68, inciso VIII, da Lei Orgânica de Criciúma, respaldado no art. 167, inciso VIII, da CRFB/88 e no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Além do desrespeito a referidos dispositivos, o convênio pactuado feriu, ainda, a regra que estipula o correto procedimento prévio à execução de convênios administrativos, prevista no art. 116, § 2º, da Lei de Licitações, in verbis:

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração. [...]

§ 2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva. (grifei)

Nesse sentido, inclusive, já manifestou entendimento esse Tribunal de Contas, mediante a aprovação do Prejulgado n. 1.437, no processo CON n. 03/02820396, a saber:

Por força do que dispõem os arts. 12, § 3º, e 16, caput, ambos da Lei Federal nº 4.320/64, e 41 da Resolução nº TC-16/94, é descabido o repasse de recursos do município à associação de servidores municipais, salvo para atender a atividade específica desenvolvida por associação que tenha como finalidade atividade cultural, educacional, médica e de assistência social, observados os requisitos do art. 26 da Lei Complementar nº 101/2000, ou seja, autorização em lei específica, previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e dotação na Lei Orçamentária Anual. (grifei)

Não se desconhece também o posicionamento manifestado por essa Corte de Contas na análise do processo REC n. 05/03888273, quando cancelou a multa relacionada à ausência de prévia autorização legislativa para convênios firmados pela própria Prefeitura Municipal de Criciúma com entidades privadas, fundamentada no entendimento manifestado na ADI 1.857 pelo Supremo Tribunal Federal[1], quanto à inconstitucionalidade da exigência disposta na Constituição Estadual. Todavia, nos casos em que haja expressa previsão em Lei Municipal – como é o caso do art. 68, inciso VIII, da Lei Orgânica de Criciúma –, entendo que a exigência é devida, não acarretando interferência entre os Poderes, mas sim controle das despesas públicas pelo Poder Legislativo local, em respeito ao art. 71 da CRFB/88.

Os responsáveis afirmaram que, apesar de não possuir convênio formalizado, as subvenções foram fundamentadas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, na Lei Orçamentária Anual e na Lei Municipal n. 1.060/74.

Tais argumentos, entretanto, somente demonstram a inexistência de autorização legislativa para transferência de recursos à entidade, haja vista que foram concedidos com base em instrumentos de planejamento da administração municipal e em normativo municipal com vigência apenas no exercício de 1974, obstando, sobremaneira, a fiscalização dos gastos por parte do Poder Legislativo.

Ora, a ausência de formalização de qualquer ajuste acarreta prejuízo à atuação do controle externo quanto ao exame da legalidade, economicidade, eficácia e finalidade da despesa pública, prejudicando a análise da regular aplicação dos recursos repassados.

Portanto, tendo em vista que as justificativas dos responsáveis, Srs. Clésio Salvaro e Sílvio Ávila Júnior, não foram capazes de elidir a irregularidade, a restrição em questão merece ser conservada, o que enseja a aplicação de multas aos responsáveis, tudo consoante o disposto na conclusão deste parecer.

2. Desvio de finalidade dos recursos destinados às ações e serviços de saúde, através de subvenção social à AFASC, no montante de R$ 347.000,00, contrariando o art. 85 da Lei n. 4.320/64 c/c a Portaria MOG n. 42/99, o art. 198 da CRFB/88 c/c o art. 77 do ADCT e o art. 18 da Lei n. 8.080/90, e a Resolução n. 322/03 do Conselho Nacional de Saúde, bem como diante da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos em face da ausência de comprovação da liquidação da despesa, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/64.

A instrução identificou o repasse de recursos à entidade privada, no importe de R$ 347.000,00, para custeio de atividades meio, como limpeza e transporte, sem comprovação de liquidação das despesas, o que impossibilitou o seu relacionamento com a finalidade de aplicação em ações e serviços públicos de saúde.

Por se tratar de despesas realizadas com a Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma (AFASC), que possui caráter de assistência social, faz-se necessário discorrer resumidamente sobre as subvenções sociais. Eis o artigo do Sr. Marconi Muzzio Pires da Paiva Filho [2], técnico de auditoria das contas públicas do Tribunal de Contas do Estado do Pernambuco, que assim diz:

A concessão de subvenções sociais, disciplinada pelos arts. 16 e 17 da Lei Federal n° 4.320/64, destina-se a atender despesas de custeio de instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural sem finalidade lucrativa, cabendo aos controles internos dos órgãos concedentes e ao Tribunal de Contas a sua fiscalização. [...]

Dando prosseguimento a presente análise, transcreve-se abaixo o teor do art. 16, da Lei Federal n° 4.320/64, que diz:

"Art. 16 - Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada, aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica".

Depreende-se do texto que a concessão de subvenções sociais não deve ser regra, mas sim uma suplementação de recursos privados na área social. Ou seja, as ações dos entes governamentais na área social devem ser efetivadas diretamente pelos mesmos, reservando às subvenções o papel de suplementadora e estimuladora da iniciativa dos particulares nesse campo.

Outro artigo da referida legislação determina que somente as entidades consideradas, pelos órgãos de fiscalização, em condições de funcionamento estão aptas a serem beneficiadas. Esta norma demonstra a preocupação do legislador com a aplicação dos recursos públicos. Nada mais sensato que somente as instituições capacitadas a atender a população sejam contempladas com a concessão de subvenções sociais. [...]

Os ordenadores de despesas dos órgãos concedentes devem acompanhar e fiscalizar a utilização dos recursos, observando, precipuamente, a finalidade das transferências, vez que em muitas subvenções sociais concedidas no nosso Estado o objetivo das transferências não se coaduna com o da subvenção social, como, por exemplo, na realização de despesas de capital (investimentos). Nada obsta que haja transferência de recursos públicos para entidades de assistência social, médica, educacional ou cultural, sem finalidade lucrativa, com o fito de cobrir despesas de capital. No entanto, esta transferência se classificará como "auxílio de capital" e não como subvenção social.

Ademais, o controle interno destes órgãos deve informar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou abuso verificado, sob pena de responsabilidade solidária, conforme preceituado pelo parágrafo único, do art. 31, da Constituição de Pernambuco.

Ao Tribunal de Contas, no cumprimento de sua competência constitucional, cabe a função de fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos pelos entes governamentais a título de subvenção social, apurando as responsabilidades e aplicando as sanções devidas quando verificada ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas, como determinado pelo inciso IX, do art. 30, da Constituição Estadual. (grifei)

Na mesma linha de orientação segue o Prejulgado n. 1940 dessa Corte de Contas:

1. As subvenções sociais prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica ou educacional e as subvenções econômicas caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

2. Entidades desportivas, culturais, recreativas, associativas e congêneres somente poderão receber recursos públicos por meio de subvenções sociais quando suas atividades puderem ser enquadradas no conceito de assistência social, saúde ou educação, sendo vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.

3. É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de associações de direito privado, mesmo que recebam contribuições de seus associados, desde que sejam obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal n. 4.320/64 e Lei Complementar n. 101/2000.

4. A destinação de recursos públicos para o setor privado, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá:

4.1. ser autorizada por lei específica;

4.2. atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

4.3. constar da previsão orçamentária para tal finalidade.

5. As despesas deverão ocorrer à conta dos elementos de despesa 41 - Contribuições ou 42 - Auxílios; Modalidades de Aplicação 50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos ou 60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos, respeitada obviamente a categoria econômica 4 - Despesas de Capital e o Grupo de Natureza das Despesas 4 - Investimentos.

6. As entidades beneficiadas devem confirmar sua regular condição de funcionamento e prestar contas da aplicação dos recursos postos à sua disposição. (grifei)

Muito embora a vinculação da subvenção social – oriunda do Fundo Municipal de Saúde – aos serviços de assistência médica, não foi possível constatar, durante a auditoria in loco, a aplicação das despesas em ações e serviços públicos de saúde, pois os gastos com a folha de pagamento de servidores relacionados às atividades meio, como limpeza e motorista, não restaram devidamente liquidados, o que evidenciou a ausência de comprovação do regular emprego dos recursos públicos em questão. Tal exigência, já mencionada anteriormente, estava prevista no art. 49 da Resolução n. TC-16/1994:

Art. 49. O responsável pela aplicação de dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego, na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes. (grifei)

Sabe-se que referida norma foi em grande parte revogada pela Instrução Normativa n. TC-14/2012, que melhor sistematizou a temática já em seu art. 1º[3], o que, todavia, não lhe retirou a imperatividade decorrente de sua vigência à época dos fatos analisados nos presentes autos.

Assim, por não ser possível extrair das despesas com serviços de limpeza e motorista a finalidade voltada às ações e serviços públicos de saúde, caracterizou-se o desvio de finalidade das subvenções sociais concedidas à entidade.

Em suas peças de defesa, os responsáveis apresentaram justificativas desconexas, pois foi afirmado pelo Sr. Sílvio Ávila Júnior que as despesas se destinaram ao “atendimento das crianças matriculadas nas creches mantidas pela Entidade, especialmente relacionadas à saúde preventiva, orientação de aspectos de higiene bucal, transporte de pacientes alunos, entre outras de natureza pertinente [...]” (fl. 529), enquanto que o Sr. Clésio Salvaro e a Sra. Adriana Goulart Salvaro alegaram que os gastos englobaram o pagamento de “servidores da atividade meio, como limpeza e motoristas” (fls. 692 e 701). Nenhum deles, contudo, apresentou documentos que pudessem comprovar as alegações quanto aos serviços efetivamente prestados.

Deste modo, em virtude da não comprovação da regular aplicação das subvenções sociais, o que sugere o desvio de finalidade dos recursos recebidos pela entidade, entendo pertinente a manutenção desta restrição, com a imputação de débito e a aplicação de multa proporcional ao dano aos responsáveis, Srs. Sílvio Ávila Júnior, Clésio Salvaro e Adriana Goulart Salvaro, e Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma (AFASC).

3. Registro indevido dos grupos de destinação de recursos e/ou das especificações das destinações de recursos, caracterizando afronta aos arts. 8º, parágrafo único e 50, inciso I da Lei Complementar n. 101/00 e aos arts. 3º e 4º da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 c/c a Instrução Normativa n. TC-04/2004.

Durante a auditoria in loco foi possível verificar a inobservância à Especificação da Destinação de Recursos no pagamento de despesas do Fundo Municipal de Saúde, por meio da utilização de recursos disponíveis em contas correntes diversas.

Os responsáveis, em sede de defesa, arguiram a deficiência dos registros e do controle contábil à época da auditoria, o que, todavia, não teria influenciado no resultado das operações ou distorcido sua apuração, e lembraram que o Tribunal de Contas permitiu os ajustes das Fontes de Recursos nos exercícios de 2012 e 2013.

Tais argumentos, todavia, não possuem o condão de sanar a irregularidade, visto que é de responsabilidade da Unidade Gestora a manutenção de controle contábil eficiente.

Conforme os quadros referentes aos valores apurados no Sistema e-Sfinge e nos demonstrativos contábeis da Unidade Gestora (fls. 867-867v), verifica-se claramente a presença de inconsistências, relacionadas aos pagamentos efetuados pelo Fundo Municipal de Saúde sem respeitar a fonte de recursos especificada no empenhamento, misturando recursos ordinários e vinculados, as quais não foram refutadas pelo responsável.

Sobre a exigência de controle das fontes de recursos por parte das Unidades Gestoras, colacionam-se os esclarecimentos expostos com propriedade e de maneira bastante pormenorizada pela Diretoria de Controle dos Municípios às fls. 1492-1494 dos autos do processo PCP n. 13/00485776:

Como pode-se observar, a questão central reside no mecanismo de controle das fontes de recursos, assunto que vale lembrar, não é novo.

A Lei n° 8.666/93, em seu artigo 5°, já exige o estabelecimento de referido controle para definição da ordem cronológica de pagamentos. Sobre o assunto, cita-se os prejulgados 171, 1040, 1208, 1215, 1232, 1303 e 1372 desta Corte de Contas.

Desde a edição da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) foram inseridos dispositivos que exigem o controle das disponibilidades para resguardar a vinculação ao seu objeto, ou seja, não é possível pagar despesas públicas com recursos vinculados a outras destinações. Assim determinam os artigos 8º, parágrafo único e 50, in verbis:

Art. 8º - [...]

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; [...]

A título de informação, a Diretoria de Controle dos Municípios inseriu no Manual de Perguntas e Respostas, publicado no website do TCE/SC e atualizado em 06/12/20101 , a partir da pergunta nº 17 orientação para os procedimentos a serem adotados para a correta contabilização a partir do exercício de 2011.

E, no exercício de 2012, foram realizadas três reuniões técnicas, tanto com o colegiado de contadores da Federação Catarinense dos Municípios - Fecam como com as empresas de informática que prestam serviços aos municípios catarinenses. Consequência das reuniões foi a oportunidade concedida por parte deste Tribunal de Contas para a realização de lançamentos de retificação dos registros contábeis das unidades que continham inconsistências nos controles das fontes de recursos.

Por fim, no XIV Ciclo de Estudos da Administração Municipal realizado em 2012, também teve como um dos assuntos pautados o controle de fontes de recursos, conforme artigo constante da respectiva Apostila disponível do website do TCE/SC, a partir da página 572 . Na oportunidade, em todas as etapas do Ciclo, foi reafirmado que em 2012 a apuração do artigo 42 seria realizada por fonte de recursos.

A metodologia usada consta no Capítulo 8, deste Relatório, que em suma trata da apuração do referido dispositivo legal por especificações de fontes de recursos, sendo que, considerou-se o saldo inicial de 2013 das contas financeiras do ativo e passivo financeiro, as quais, pela ciência contábil devem ser iguais ao saldo final de 2012.

Ressalva-se, todavia, que a disponibilidade de caixa bruta e as obrigações contraídas, por especificações de fontes de recursos, tanto do Sistema financeiro (Ativo e Passivo financeiros) como do Sistema Compensado (DFR a utilizar, DFR utilizada, DRF comprometida e controle das fontes), são iguais, uma vez que registram os mesmos fatos contábeis, apenas em sistemas de contas diferentes.

Ressalta-se que nesse Tribunal de Contas há jurisprudência pela aplicação de sanção pecuniária para casos semelhantes, conforme se extrai do Acórdão n. 732/2012, proferido nos autos do processo RLI n. 11/00033570:

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Conhecer do Relatório de Instrução que trata da análise de irregularidades constatadas quando do exame das contas anuais de 2009 da Prefeitura Municipal de Aurora, apartadas dos autos do Processo n. PCP-10/00108063, para considerar irregulares, na forma do art. 36, §2º, “a” da Lei Complementar n. 202/2000, as ausências, divergências, dedução, classificação de despesa, inconsistências e remessa de informações tratadas nos itens 6.2.1 a 6.2.8 desta deliberação.

6.2. Aplicar ao Sr. Alfonso Maria Souza - Prefeito Municipal de Aurora, CPF n. 383.847.529-15, com fundamento no art. 70, II da Lei Complementar n. 202/2000, as multas a seguir relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000: [...]

6.2.8. R$ 1.000,00 (mil reais), pela remessa indevida das informações relativas à destinação de recursos públicos da Fonte 18 – Transferências do FUNDEB/FUNDEF (aplicação na remuneração dos profissionais do Magistério em efetivo exercício na Educação Básica), em desacordo com o disposto na Instrução Normativa n. TC-04/2004 c/c os arts. 3º e 4º da Lei Complementar n. 202/2000 e no art. 8º da Lei Complementar n. 101/2000 (item 1.1.18 da Conclusão do Relatório DMU).

Assim, resta mantida a restrição referente às inconsistências no controle das fontes de recursos, uma vez que cabe ao gestor adotar as medidas pertinentes para que sejam cumpridas todas as rotinas administrativas corretamente.

Em face dessas informações, entendo pertinente a manutenção da restrição, com a consequente aplicação de multas aos responsáveis, consoante disposto na conclusão deste parecer.

4. Despesas que não se enquadram em ações e serviços públicos de saúde, no montante de R$ 118.778,55, contrariando o art. 198 da CRFB/88 c/c o art. 77 do ADCT, o art. 18 da Lei n. 8.080/90 e a Resolução n. 322/03 do Conselho Nacional de Saúde.

Verificou-se a realização de despesas com recursos do Fundo Municipal de Saúde para pagamento de multas de trânsito, translado de pacientes em óbito, necropsia e devolução de saldo parcial e rendimentos de convênio, no valor de R$ 118.778,55, não relacionadas às Ações e Serviços Públicos de Saúde, conforme Notas de Empenho n. 27/10, 1601/10, 1997/10, 1431/10, 1824/10, 2067/10, 2457/10, 2487/10, 2456/10, 2682/10, 2125/10, 3148/10, 3345/10, 3149/10, 2902/10, 3630/10, 3681/10, 3967/10, 371/10, 1787/10, 844/10, 800/10, 42/10 e 3552/10 (tabela de fls. 869v-870v).

A Lei de Responsabilidade Fiscal disciplina a vinculação orçamentária das verbas públicas à finalidade específica para a qual são destinadas, ainda que sua utilização ocorra em exercício diverso ao ingresso dos recursos (art. 8º, parágrafo único).

Os recursos destinados à área da saúde, desde a implantação do Sistema Único de Saúde, figuravam dentro de um juízo de discricionariedade dos gestores públicos. Somente com o advento da Emenda Constitucional n. 29/2000 foi possível uma regulamentação mais precisa do art. 198 da CRFB/88, com a previsão de recursos mínimos acrescida pelos §§ 2º e 3º.

Tais recursos são geridos por Fundos de Saúde mantidos pela administração direta dos entes federados, cuja caracterização está disposta no art. 14 da Lei Complementar n. 141/2012:

Art. 14. O Fundo de Saúde, instituído por lei e mantido em funcionamento pela administração direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, constituir-se-á em unidade orçamentária e gestora dos recursos destinados a ações e serviços públicos de saúde, ressalvados os recursos repassados diretamente às unidades vinculadas ao Ministério da Saúde (grifei).

Desse modo, os recursos geridos pelo Fundo Municipal de Saúde do Município de Criciúma devem, necessariamente, ser destinados às ações e serviços públicos de saúde, relacionados às despesas com promoção, proteção e recuperação da saúde que atendam, simultaneamente, aos princípios estatuídos no art. 7º da Lei n. 8.080/90 e às diretrizes dispostas nos incisos do art. 2º da Lei Complementar n. 141/2012.

A referida norma dispõe ainda, de forma mais específica, sobre as condições de aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde, além de trazer outros exemplos de situações que não constituem despesas com essa finalidade, conforme demonstram os seguintes dispositivos:

Art. 3º Observadas as disposições do art. 200 da Constituição Federal, do art. 6º da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e do art. 2º desta Lei Complementar, para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos aqui estabelecidos, serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde as referentes a:

I – vigilância em saúde, incluindo a epidemiológica e a sanitária;

II – atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de complexidade, incluindo assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais;

III – capacitação do pessoal de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS);

IV – desenvolvimento científico e tecnológico e controle de qualidade promovidos por instituições do SUS;

V – produção, aquisição e distribuição de insumos específicos dos serviços de saúde do SUS, tais como: imunobiológicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos médico-odontológicos;

VI – saneamento básico de domicílios ou de pequenas comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação e esteja de acordo com as diretrizes das demais determinações previstas nesta Lei Complementar;

VII – saneamento básico dos distritos sanitários especiais indígenas e de comunidades remanescentes de quilombos;

VIII – manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de doenças;

IX - investimento na rede física do SUS, incluindo a execução de obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de estabelecimentos públicos de saúde;

X – remuneração do pessoal ativo da área de saúde em atividade nas ações de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais;

XI – ações de apoio administrativo realizadas pelas instituições públicas do SUS e imprescindíveis à execução das ações e serviços públicos de saúde; e

XII - gestão do sistema público de saúde e operação de unidades prestadoras de serviços públicos de saúde.

Art. 4^o Não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde, para fins de apuração dos percentuais mínimos de que trata esta Lei Complementar, aquelas decorrentes de:

I - pagamento de aposentadorias e pensões, inclusive dos servidores da saúde;

II - pessoal ativo da área de saúde quando em atividade alheia à referida área;

III - assistência à saúde que não atenda ao princípio de acesso universal;

IV - merenda escolar e outros programas de alimentação, ainda que executados em unidades do SUS, ressalvando-se o disposto no inciso II do art. 3^o;

V - saneamento básico, inclusive quanto às ações financiadas e mantidas com recursos provenientes de taxas, tarifas ou preços públicos instituídos para essa finalidade;

VI - limpeza urbana e remoção de resíduos;

VII - preservação e correção do meio ambiente, realizadas pelos órgãos de meio ambiente dos entes da Federação ou por entidades não governamentais;

VIII - ações de assistência social;

IX - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede de saúde; e

X - ações e serviços públicos de saúde custeados com recursos distintos dos especificados na base de cálculo definida nesta Lei Complementar ou vinculados a fundos específicos distintos daqueles da saúde.

Assim, da leitura dos preceitos acima transcritos conclui-se que a utilização dos recursos do fundo em comento possui um regramento bastante específico, privilegiando-se o gasto em ações e serviços públicos de saúde no âmbito municipal.

Em resposta, os Srs. Sílvio Ávila Júnior e Clésio Salvaro argumentaram que as despesas foram autorizadas em face de sua vinculação às ações e serviços públicos de saúde, que o percentual representativo de tais despesas não causaria prejuízo ao mínimo constitucional exigido, que as multas e despesas impróprias foram restituídas através de desconto dos valores na folha de pagamento daqueles que lhes deram causa, que a devolução de valores de saldos de convênio seria um procedimento esporádico e necessário para o cumprimento das cláusulas do próprio termo e, por fim, que a verificação de óbitos visou ao controle epidemiológico e de sanidade dos corpos.

Neste contexto, os documentos e as informações apresentadas demonstram que tão somente os gastos envolvendo os serviços de necropsia estariam enquadrados como ações e serviços públicos de saúde, por se caracterizarem como atividade de vigilância epidemiológica, conforme disposto no art. 23, inciso XII da Portaria n. 3.252/GM/MS/2009.

As despesas com multas de trânsito, por sua vez, apesar de terem sido devidamente restituídas através de cobrança em folha de pagamento daqueles que lhes deram causa – o que afastaria a imputação de débito –, não poderiam integrar o cálculo das despesas com ações e serviços públicos de saúde, como é o caso também dos gastos com translado de pacientes em óbito.

De igual modo, a irregularidade pela devolução de valores de saldos de convênio ocorreu tendo em vista que a devolução de tais recursos vinculados foi efetuada por meio da emissão da Nota de Empenho n. 27, lançada na Fonte de Recursos 2 (recursos próprios da unidade), ou seja, não foram considerados como recursos vinculados quando da sua devolução, o que causou a consideração de tais valores como gastos como recursos próprios de saúde para fins de apuração do limite mínimo constitucional de aplicação da receita de impostos em ações e serviços públicos de saúde.

No caso de devolução de saldos de convênios, a Unidade Gestora deve contabilizar a restituição como dedução de receita até o limite de valor das transferências recebidas no exercício, caso a devolução ocorra no mesmo exercício em que foram recebidas transferências do convênio. Já se o valor da restituição ultrapassar o valor das transferências recebidas no exercício, o montante extrapolado deve ser registrado como despesa orçamentária, assim como no caso de a restituição ter sido feita em exercício diferente do exercício da respectiva transferência do convênio.

Assim, diante da devolução de recursos à origem de maneira indevida e das despesas com multas de trânsito e translado de pacientes em óbito, em afronta aos dispositivos constitucionais, legais e regulamentares acima mencionados, a restrição deve ser mantida, com a exclusão do montante de R$ 92.383,00, referente aos serviços de necropsia (Notas de Empenho n. 371/10, 1787/10, 42/10 e 3552/10), de acordo com o que também concluiu a Diretoria de Controle dos Municípios à fl. 872.

5. Realização de despesas de pessoal, no montante de R$ 302.308,21, apropriadas indevidamente como ações e serviços públicos de saúde, contrariando o art. 85 da Lei n. 4.320/64 c/c a Portaria MOG n. 42/99 e o art. 198 da CRFB/88 c/c o art. 77 do ADCT, o art. 18 da Lei n. 8.080/90 e a Resolução n. 322/03 do Conselho Nacional de Saúde.

A Unidade Técnica apurou a realização de despesas com pessoal apropriadas indevidamente no Fundo Municipal de Saúde, perfazendo o montante de R$ 302.308,21, as quais não se compatibilizam com ações e serviços públicos de saúde amplamente abordadas no item 4 deste parecer.

Na utilização de recursos próprios da Saúde, a legislação vigente – abordada anteriormente – deixa evidente o que o Fundo Municipal de Saúde pode e o que não pode considerar como despesa em ações e serviços públicos de saúde. Todavia, a Diretoria de Controle dos Municípios constatou que, na auditoria in loco que originou a tomada de contas especial em questão, a partir da análise dos documentos de fls. 348-349, houve pagamento, com recursos destinados à Saúde, de servidores da Secretaria Municipal de Saúde cedidos a outros órgãos e exercendo funções alheias às ações e serviços públicos de saúde, em afronta, assim, ao disposto no art. 3º, inciso X da Lei Complementar n. 141/2012, tudo conforme a tabela elaborada pela Área Técnica à fl. 872.

Em sua alegação de defesa, o responsável, Sr. Clésio Salvaro, admitiu a irregularidade e informou que foi determinada a correta contabilização por parte dos gestores do setor de pessoal. Todavia, não juntou quaisquer documentos que atestassem tal informação, o que impede o saneamento da restrição em comento.

Portanto, em razão do pagamento, com recursos destinados à Saúde, de servidores da Secretaria Municipal de Saúde que atuavam em outros setores da administração, não se enquadrando, assim, em despesas com ações e serviços públicos de saúde, em afronta aos dispositivos constitucionais, legais e regulamentares acima transcritos, a irregularidade deve ser mantida, com a consequente aplicação de multa aos responsáveis.

6. Empenhos apresentando históricos insuficientes, impossibilitando a perfeita identificação das despesas, em descumprimento ao art. 61 da Lei n. 4.320/64 e ao art. 56, inciso I da Resolução n. TC-16/94 c/c o art. 4º da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.

A auditoria identificou que determinados empenhos realizados pelo Fundo Municipal de Saúde de Criciúma apresentaram histórico insuficiente, o que dificultou a identificação das despesas.

Em suas alegações, os responsáveis afirmam que, por se tratar de empenhos globais, não seria possível o controle da destinação pelo setor contábil, dependente de informações futuras.

A instrução pontualmente rebate as alegações afirmando que os empenhos foram classificados como “ordinários”, o que não impediria a descrição do objeto do empenhamento e a finalidade da despesa, conforme dispunha o art. 56, inciso I da Resolução n. TC-16/94, in verbis:

Art. 56 As notas de empenho e subempenho deverão evidenciar com clareza:

I – A especificação do objeto (quantidade, marca, tipo, modelo, espécie, qualidade, etc..), finalidade da despesa e demais elementos que permitam sua perfeita identificação e destinação.

Na linha do que foi argumentado pela Unidade Técnica à fl. 873v, os históricos dos empenhos observados se limitaram a relacionar as despesas para os veículos da frota da saúde, não constando as placas dos automóveis para que se pudesse verificar o efetivo uso de veículo ligado à saúde, e a aquisição de materiais médicos e odontológicos para as Unidades de Saúde, obstando, dessa maneira, a fiscalização da efetiva destinação da despesa.

Ressalto que esse Tribunal de Contas, em hipóteses semelhantes, tem aplicado multas em face das mesmas irregularidades, conforme se extrai das seguintes decisões:

Acórdão n. 236/2012; processo PCA n. 08/00099214; sessão de 07/03/2012:

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, em: [...]

6.2. Aplicar ao Sr. Enore Tadeu Granzotto - qualificado anteriormente, a multa prevista nos art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/00 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não especificação da despesa em históricos de notas de empenho, em descumprimento ao art. 56, I, da Resolução n. TC-16/94 c/c art. 61 da Lei n. 4.320/64, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.

Acórdão n. 493/2011; processo TCE n. 09/00061006; sessão de 01/06/2011:

6.2. Aplicar ao Sr. Jair José Farias – anteriormente qualificado, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.1. R$ 500,00 (quinhentos reais), pela emissão de empenhos cujos históricos apresentam especificação insuficiente, não evidenciando com clareza a finalidade das despesas realizadas, em desacordo com os arts. 56, I, da Resolução n. TC-16/94 e 61 da Lei n. 4.320/64 (item 1.1 do Relatório DMU);

Acórdão n. 47/2009; processo TCE n. 02/07264490; sessão de 04/02/2009:

6.2. Aplicar ao Sr. José Aldo Furlan - qualificado anteriormente, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento das referidas multas ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000: [...]

6.2.2. com base no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, e 307, V, do Regimento Interno, com base nos limites previstos no art. 239, III, do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência das irregularidades, as seguintes multas:

6.2.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), devido à elaboração de notas de empenho com inadequada discriminação do objeto, impedindo a identificação do quantitativo, destinação e demais especificações dos materiais adquiridos, bem como, a sua associação com a nota fiscal a que se refere, gerando questionamentos quanto à regularidade das aquisições e sua aplicação, e a legitimidade da despesa realizada, evidenciando falta de transparência e eficiência nas ações administrativas e descumprimento dos arts. 61 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 (itens III.4 e III.6 do Relatório DCO). (grifei)

Deste modo, a irregularidade permanece, cabendo aos responsáveis a consequente aplicação de multas.

7. Conclusão.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela IRREGULARIDADE das contas em análise nestes autos, na forma do art. 18, inciso III, alíneas “c” e “d” c/c o art. 21, caput da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, diante das seguintes restrições:

1.1 Desvio de finalidade dos recursos destinados às ações e serviços de saúde, através de subvenção social à AFASC, no montante de R$ 347.000,00, contrariando o art. 85 da Lei n. 4.320/64 c/c a Portaria MOG n. 42/99, o art. 198 da CRFB/88 c/c o art. 77 do ADCT e o art. 18 da Lei n. 8.080/90, e a Resolução n. 322/03 do Conselho Nacional de Saúde, bem como não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos em face da ausência de comprovação da liquidação da despesa, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/64;

1.2 Ausência de autorização legal para celebração de convênio, bem como ausência de critérios para transferências de recursos, envolvendo recursos no montante de R$ 347.000,00, em contrariedade ao art. 167 da CRFB/88, ao art. 26 da Lei Complementar n. 101/00 e ao art. 16 da Lei n. 4.320/64;

1.3 Realização de despesas de pessoal, no montante de R$ 302.308,21, apropriadas indevidamente como ações e serviços públicos de saúde, contrariando o art. 85 da Lei n. 4.320/64 c/c a Portaria MOG n. 42/99 e o art. 198 da CRFB/88 c/c o art. 77 do ADCT, o art. 18 da Lei n. 8.080/90 e a Resolução n. 322/03 do Conselho Nacional de Saúde;

1.4 Registro indevido dos grupos de destinação de recursos e/ou das especificações das destinações de recursos, caracterizando afronta aos arts. 8º, parágrafo único e 50, inciso I da Lei Complementar n. 101/00 e aos arts. 3º e 4º da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 c/c a Instrução Normativa n. TC-04/04;

1.5 Despesas que não se enquadram em ações e serviços públicos de saúde, no montante de R$ 26.395,55, contrariando o art. 198 da CRFB/88 c/c o art. 77 do ADCT, o art. 18 da Lei n. 8.080/90 e a Resolução n. 322/03 do Conselho Nacional de Saúde;

1.6 Empenhos apresentando históricos insuficientes, impossibilitando a perfeita identificação das despesas, em descumprimento ao art. 61 da Lei n. 4.320/64 e ao art. 56, inciso I da Resolução n. TC-16/94 c/c o art. 4º da Lei Complementar Estadual n. 202/2000;

2. pela IMPUTAÇÃO DE DÉBITO aos responsáveis, Sr. Clésio Salvaro, Prefeito Municipal de Criciúma no exercício de 2010, Sr. Sílvio Ávila Júnior, Secretário Municipal de Saúde de Criciúma no exercício de 2010, à Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma e a sua Presidente, Sra. Adriana Goulart Salvaro, na forma do art. 18, inciso III, alíneas “c” e “d” c/c o art. 21, caput da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, no montante de R$ 347.000,00, devidamente atualizado, acrescido dos juros legais, sem prejuízo da multa proporcional ao dano prevista no art. 68 da Lei Complementar n. 202/2000, diante da restrição apontada no item 3.1.1 da conclusão do relatório técnico de reinstrução (fl. 874v) e transcrita no acima referido item 1.1 desta conclusão;

3. pela APLICAÇÃO DE MULTAS aos responsáveis, Srs. Clésio Salvaro e Sílvio Ávila Júnior, já qualificados, na forma do art. 69 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, diante das irregularidades apontadas nos itens 3.2.1 a 3.2.5 da conclusão do relatório de reinstrução (fl. 875) e transcritas nos acima referidos itens 1.2 a 1.6 desta conclusão.

4. pela REMESSA DE INFORMAÇÕES contidas nestes autos ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, em cumprimento ao disposto no art. 18, § 3º da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, para ciência dos fatos descritos nestes autos e adoção das providências cabíveis.

Florianópolis, 10 de fevereiro de 2015.

Cibelly Farias Caleffi

Procuradora

[1] STF, ADI 1857, rel. Min. Moreira Alves, DJ de 26/03/2003.

[2] DA PAIVA FILHO, Marconi Muzzio Pires. As subvenções sociais. <http://jus2.uol.com.br/Doutrina/texto.asp?id=471> Acesso em: 27/07/2010.

[3] Art. 1º O responsável pela gestão de dinheiro público deve demonstrar que os recursos foram aplicados em conformidade com as leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes e nas finalidades a que se destinavam, por meio da respectiva prestação de contas, em cumprimento ao disposto no parágrafo único do art. 58 da Constituição do Estado.