PARECER  nº:

MPTC/40654/2016

PROCESSO nº:

DEN 16/00023891    

ORIGEM     :

Câmara de São José

INTERESSADO:

Jaime Luiz Klein

ASSUNTO    :

Irregularidades concernentes ao processo legislativo de Emenda à Lei Orgânica nº 17, de 12 de março de 2014, que fixa em 19 o número de Vereadores do município.

 

Cuida-se de denúncia apresentada pela associação Observatório Social de São José – OSSJ, apontando possíveis irregularidades na aprovação da Emenda nº 17/2014 à Lei Orgânica do Município de São José, promovida pela Câmara Municipal, que aumentou o número de vereadores da casa legislativa.

Auditores da Diretoria de Controle dos Municípios – DMU recomendaram o não conhecimento da denúncia, em face da ausência de documentos de identificação essenciais do denunciante e da incompetência do Tribunal para analisar o assunto (fls. 12/13).

O Exmo. Relator determinou a oitiva preliminar do Ministério Público de Contas, em atenção ao disposto no art. 98, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SC (fls. 16/17).

É o breve relato do necessário.

Auditores do Tribunal propuseram o não conhecimento da denúncia ofertada pela OSSJ, sob dois argumentos centrais: a) o denunciante não apresentou a documentação exigida pelo art. 96, § 1º, II, da Resolução n° TC-6/2001, com a redação dada pelo art. 1° da Resolução nº TC-120/2015; b) não cabe ao Tribunal de Contas analisar a legalidade de processo legislativo/lei à luz das disposições da Lei Complementar n° 101/2000 - LRF, sob pena de incorrer, por via oblíqua, em indevido controle abstrato de constitucionalidade.

No que tange à falta de documentos essenciais para o conhecimento da denúncia, a petição apresentada pelo denunciante realmente não veio instruída com a documentação atualmente exigida, conforme a nova redação do art. 96, § 1º, II, da Resolução nº TC-6/2001.[1]

Contudo, apesar do disposto no art. 97, parágrafo único, do Regimento Interno do TCE/SC,[2] a inobservância legal pode ser relativizada, mormente pelo fato de que as alterações promovidas pela Resolução nº TC-120/2015 são recentes, sendo que a denunciante é instituição de reconhecida atuação perante o Tribunal de Contas.

Recentemente, o Tribunal conheceu denúncias apresentadas pela mesma associação, ainda que ausentes os requisitos formais de admissibilidade (REP-16/00003190 e DEN-16/00004161).

Ilustrativa, no ponto, a consideração levantada por auditores da Diretoria de Controle de Atos de Pessoal – DAP, por ocasião da análise do processo n° DEN-16/00004161:[3]

 

Não obstante ausentes os requisitos de admissibilidade do inciso art. 96, § 1°, II, do RI (atos constitutivos, comprovante de inscrição no CNPJ e documentos hábeis a demonstrar os poderes de representação, acompanhados de documento oficial com foto de seu representante), observa-se que o TCE vem conhecendo denúncias interpostas pelo OSSJ, a exemplo da REP-16/00003190).

 

Sem embargo, trago aos autos cópia dos documentos de constituição da associação, recentemente apresentados no processo nº REP-15/00568853, os quais fazem prova de sua regular constituição e da participação do subscritor da peça em seus quadros (ainda que a ata de eleição preveja o término do respectivo mandato em 1°-1-2016).

Deste modo, quanto ao ponto, pode ser dada continuidade ao processo, relativizando os novos requisitos de admissibilidade recentemente estabelecidos.

No que tange ao objeto da denúncia, foi indicado possível desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal por parte da Câmara de Vereadores de São José, que, ao aprovar alteração da lei orgânica municipal para aumentar o número de vereadores, não teria instruído o projeto de emenda com a estimativa de impacto orçamentário exigida pelo art. 16, I, da Lei Complementar nº 101/2000.[4]

Auditores do Tribunal aduziram que a sustação cautelar da lei e a declaração de sua nulidade, com amparo no art. 21 da LRF,[5] não fariam parte das atribuições do Tribunal de Contas, tornando inviável a análise e o provimento da questão posta.

Importante ressaltar que as Cortes de Contas devem fiscalizar o exato cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme se deflui da redação de seu art. 73-A:

 

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

 

Relativamente ao caso em apreço, em que pese não caiba aos Tribunais de Contas analisar leis em tese, para o fim de as extirpar do mundo jurídico,[6] nada obsta que a jurisdição de contas seja exercida sobre o regramento jurídico-fiscal aplicável.

Conforme obtempera Weder de Oliveira,[7] “passa despercebido na doutrina que o artigo 16 [da LRF] é aplicável também aos casos em que a ação governamental esteja sendo criada, expandida ou aperfeiçoada por atos normativos do Poder Legislativo e do Poder Executivo (aplica-se a projetos de lei e medidas provisórias e outras proposições legislativas)”.

Com efeito, os atos administrativos que impliquem em aumento de despesas são passíveis de controle por parte dos Tribunais de Contas, em relação aos aspectos de adequação com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Tribunal de Contas de Santa Catarina já teve oportunidade de se manifestar sobre caso análogo, ocasião em que foi aplicada multa ao gestor pela inobservância do requisito fiscal em comento, durante o trâmite de lei geradora de aumento de despesas:[8]

 

6.2. Considerar irregulares, na forma do art. 36, §2º, alínea "a", da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, os atos de gestão representados pelas ausências tratadas no item 6.2 desta deliberação.

6.3. Aplicar ao Sr. Valmir José Bratti - ex-Prefeito Municipal de Orleans - gestão 2005/2008, no CPF n. 077.483.539-72, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno deste Tribunal, a multa no valor de R$ 1.000,00, em face da ausência da estimativa de impacto orçamentário-financeiro decorrente da Lei (municipal) n. 2.235/2008, que criou, manteve e extinguiu cargos, modificou número de vagas e alterou vencimentos dos servidores comissionados no âmbito da Administração Pública Municipal de Orleans, bem como, da ausência de declaração do ordenador de que a despesa possui adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual - LOA, Plano Plurianual - PPA - e Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO -, em afronta aos arts. 16 e 17 da Lei Complementar n. 101/2000 - LRF - (item 2 do Relatório de Reinstrução DMU n. 1414/2014), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, ou interpor recurso na forma da lei, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000. (Grifo meu)

 

Inclusive, na decisão plenária preliminar que analisou os requisitos de admissibilidade da referida Representação (Decisão nº 2122/2010), apenas o ponto em análise foi conhecido, na esteira do voto lançado pelo Exmo. Conselheiro César Filomeno Fontes:[9]

 

Representação. Admissibilidade. Análise.

A teor do art. 66, parágrafo único, c/c o art. 65 da Lei Complementar n. 202/00, a Representação que descrever várias irregularidades, terá cada uma delas submetida ao exame dos requisitos e formalidades de admissibilidade previstas na norma legal.

[...]

2. DISCUSSÃO

Com efeito, a Representação descreve a ocorrência das seguintes irregularidades: a) tramitação do projeto de Lei Complementar n. 074/2008, em período pós-eleitoral, contrariando o art. 73, inciso V, da Lei n. 9.504/97; b) não observância das exigências contidas no art. 16 da Lei n. 101/00, no que tange ao aumento de gastos; c) votação irregular pelo Presidente da Câmara de Vereadores, na Sessão Ordinária realizada no dia 18 de dezembro de 2008; d) inconstitucionalidade da Lei n. 003, de 19 de dezembro de 2008, que alterou o art. 51, §1º, inciso II, da Resolução 002, de 04 de dezembro de 2007 (Regimento Interno da Câmara Municipal).

Examinando a documentação acostada, posso concluir que em relação ao fato descrito no item “a”, à luz das Constituições Federal e Estadual a competência para apreciá-lo não é do Tribunal de Contas, mas do Poder Judiciário, especificamente da Justiça Eleitoral.

No que tange aos itens “c” e “d”, de igual forma, entendo que tratam de questões estranhas às atribuições desta Corte, em especial porque a legislação supostamente inconstitucional refere-se à alteração no processo legislativo da Câmara Municipal, ademais questões relativas à declaração de inconstitucionalidade em tese não estão no âmbito de atribuições desta Casa. 

Por fim, no tocante ao item “b” – não observância das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal - os documentos juntados aos autos trazem indícios de que com a aprovação da Lei Municipal n. 2.235/2008, que manteve e extinguiu alguns cargos, modificou o número de vagas e alterou os vencimentos dos servidores comissionados no âmbito da Administração Pública Municipal, houve um aumento de gastos sem atendimento aos requisitos do art. 16[1] da Lei Complementar n. 101/00. Desta forma, apresentados indícios de prova dessa irregularidade, bem como presentes os demais requisitos previstos no art. 66, parágrafo único, c/c o art. 65, §1º, todos da Lei Complementar n. 202/00, acordo com a manifestação técnica, sugerindo o conhecimento da Representação em relação a esta última suposta irregularidade. (Grifo meu)

 

Irrelevante, para o caso, o fato de que a lei impugnada ainda não tenha surtido seus efeitos,[10] pois a suposta irregularidade passível de conhecimento, nesta denúncia, refere-se à aprovação da lei com aparente desrespeito ao regramento fiscal incidente.

Veja-se que, recentemente, em decisão proferida pelo Exmo. Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, e confirmada pelo plenário do Tribunal,[11] determinou-se o prosseguimento de denúncia oferecida pelo OSSJ, nos seguintes termos:[12]

 

Quanto à ausência de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no Projeto de Lei Complementar n° 9/2015 e no processo administrativo de formação do ato, não há motivos para a sustação do concurso público em tela. O discutido edital, em seu item 2, prevê a admissão de apenas 7 (sete) cargos públicos promovendo a nomeação em momento oportuno, respeitado o prazo de validade do concurso público, [...]. Porém, considerando que a demonstração do impacto orçamentário-financeiro se traduz em requisito necessário às admissões, cabe diligência à Unidade. (Grifos meus)

 

No caso, a materialidade da denúncia encontra-se na atual redação conferida ao art. 27, § 3º, da Lei Orgânica de São José e na exposição de motivos do Projeto de Emenda nº 1/2014,[13] o qual sustenta ausência de repercussão econômica (despesa pública) no aumento do número de vereadores.[14]

Portanto, à luz da previsão legal insculpida no art. 17, § 1°, da LRF,[15] pertinente a continuidade da denúncia para apuração dos fatos apresentados, nos limites de alçada da jurisdição de contas.

De outro lado, considerando a proximidade da eleição municipal vindoura, mostra-se pertinente a pronta comunicação dos fatos ao Ministério Público Estadual, nos termos do art. 59, XI, da Constituição Estadual,[16] para que o Parquet, caso entenda apropriado, ingresse com as medidas judiciais cabíveis tendentes a invalidar a lei aprovada.

Conforme obtempera Jorge Ulisses Jacoby Fernandes,[17] “é possível que os Tribunais de Contas adotem um sistema de colaboração, examinando projetos de lei que considere nocivos às finanças públicas e à ordem jurídica, desde que envolvam recursos públicos, comunicando aos poderes constituídos o seu entendimento sobe a questão. Dessa forma, interfere licitamente no controle de constitucionalidade, reforça os vínculos de colaboração e efetiva um controle prévio; verdadeiramente contribui para a eficácia do controle”.

Ante o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar n° 202/2000, manifesta-se pela adoção das seguintes providências:

- CONHECIMENTO da DENÚNCIA apresentada pelo Observatório Social de São José referente a suposta irregularidade na aprovação do Projeto de Emenda nº 1/2014 à Lei Orgânica do Municípios de São José, nos termos do art. 65, § 1°, da Lei Complementar n° 202/2000, ainda que não tenham sido preenchidos desde já todos os requisitos formais estipulados no art. 96, § 1º, II, da Resolução nº TC-6/2001;

- DETERMINAÇÃO à Diretoria de Controle dos Municípios que proceda à análise do mérito da denúncia com base na irregularidade referenciada, nos termos deste parecer, bem como à luz dos demais dispositivos que regem a matéria, em especial o art. 169, § 1º, II, da Constituição.[18]

- COMUNICAÇÃO dos fatos denunciados, os quais podem implicar em nulidade da alteração promovida no art. 27, § 3°, da Lei Orgânica de São José (art. 21 da LRF), ao Ministério Público de Santa Catarina, nos termos do art. art. 59, XI, da Constituição Estadual,[19] para que o Parquet, caso entenda apropriado, ingresse com as medidas judiciais eventualmente cabíveis tendentes a invalidar a lei aprovada.

Florianópolis, 23 de maio de 2016.

 

Aderson Flores

Procurador


[1] Art. 96. A denúncia sobre matéria de competência do Tribunal deverá referir-se a administrador ou responsável sujeito à sua jurisdição, ser redigida em linguagem clara e objetiva, estar acompanhada de indício de prova da irregularidade e conter o nome legível do denunciante, sua qualificação, endereço e assinatura. § 1º A denúncia deve estar acompanhada dos seguintes documentos: I – se pessoa física, documento oficial de identificação do denunciante com foto; II – se pessoa jurídica, os atos constitutivos, o comprovante de inscrição no CNPJ e documentos hábeis a demonstrar os poderes de representação, acompanhados de documento oficial com foto de seu representante. (Grifos meus)

[2] Art. 97. O órgão de controle competente, no exame da admissibilidade, poderá requisitar informações ao denunciado, ao titular da unidade gestora ou ao seu órgão de controle interno, indicando as questões a serem esclarecidas e a documentação a ser apresentada, sem prejuízo do envio de outras informações e documentos que o demandado entender pertinentes. (Redação dada pela Resolução N.TC-0120/2015 – DOTC-e de 12.11.2015) Parágrafo único. A diligência prevista no ‘caput’ deste artigo não poderá suprir os requisitos de admissibilidade constantes do art. 96. (Redação dada pela Resolução N.TC-0120/2015 – DOTC-e de 12.11.2015).

[3] Tribunal de Contas de Santa Catarina. Processo n° DEN-16/00004161. Relatório n° DLC-14/2016. Data: 21-1-2016.

[4] Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; [...].

[5] Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição; [...].

[6] O que implica, necessariamente, na impossibilidade jurídica da cautelar almejada pela denunciante.

[7] OLIVEIRA, Weder de. Curso de responsabilidade fiscal – direito, orçamento e finanças públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 1052.

[8] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° REP-09/00271590. Acórdão 548/2014. Plenário. Relator: Conselheiro Luiz Roberto Herbst. Sessão: 2-7-2014.

[9] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° REP-09/00271590. Relator: Conselheiro César Filomeno Fontes. Voto n° 117/2010. Data: 30-3-2010.

[10] As próximas eleições municipais se darão apenas em outubro do corrente ano, quando os novos vereadores serão eleitos.

[11] Sessão ordinária: 1°-2-2016.

[12] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° DEN-16/00004161. Relator: Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior. Decisão Singular n° 8/2016. Data: 26-1-2016.

[13] Fl. 11.

[14] Aparentemente, houve confusão entre a manutenção do duodécimo constitucional repassado à Câmara de Vereadores e sua relação com o aumento de despesas ocasionado pelo maior número de vereadores.

[15] Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

[16] Art. 59 — O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: [...] XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; [...].

[17] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil – Jurisdição e Competência. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005. p. 336.

[18] Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: [...] II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Grifo meu)

[19] Art. 59 — O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: [...] XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; [...].